2023年3月10日，美國加州金融保護和創新部（The California Department of Financial Protection and Innovation，簡稱DFPI，為美國加利福尼亞州金融監管部門）宣布關閉美國硅谷銀行（Silicon Valley Bank），並任命美國聯邦存款保險公司（Federal Deposit Insurance Corporation，簡稱FDIC，為美國聯邦政府的獨立金融機構）為破產管理人﹔3月12日，美國財政部、美國聯邦儲備委員會和美國聯邦存款保險公司發布聯合聲明，宣布關閉美國簽名銀行（Signature Bank）﹔5月1日，美國加州金融保護和創新部宣布關閉美國第一共和銀行（First Republic Bank），並由美國聯邦存款保險公司接管。硅谷銀行、簽名銀行和第一共和銀行均位於美國加利福利亞州，屬於區域性中小銀行。美國區域性中小銀行的頻繁爆雷體現出美國銀行業在區域監管方面存在較大問題。

美國區域性中小銀行的監管存在漏洞

美國設有聯邦和州政府兩級監管機構。聯邦政府有五個主要的監管機構：美國貨幣監理署（OCC）、美國聯邦儲備體系（FED）、聯邦存款保險公司（FDIC）、儲蓄機構監管署（OTS）和國家信用社管理局（NCUA）。此外，美國各州政府也設立有銀行監管機構。上文提到的美國加州金融保護和創新部（DFPI）即為美國加利福尼亞州的金融監管部門，而聯邦存款保險公司（FDIC）則屬於聯邦監管機構。美國此次中小銀行連續風險暴露體現了聯邦-州政府的雙軌制監管由於責任機制不清、信息溝通不暢導致的監管漏洞。

在美國區域性中小銀行頻繁爆雷后，美聯儲對相關區域監管機構提出了高度批評，認為相關監管機構放鬆了對區域性商業銀行的有效監管。而美國國會於2018年修改的金融監管改革法案《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》，將原先參加美聯儲年度壓力測試的銀行資產標准從超過500億美元提高到超過2500億美元，進一步加速了風險堆積。

我國中小商業銀行存在一定的風險隱患

2020年，包商銀行的風險暴露為我國中小銀行監管敲響了警鐘。國家對地方中小銀行的合理健康發展和風險管理防范愈加重視。

我國商業銀行主要包括大型商業銀行、股份制商業銀行、城市商業銀行、民營銀行、農村商業銀行和外資銀行。根據中國人民銀行2021年發布的《中國金融穩定報告（2021）》，大型銀行、外資銀行、民營銀行均無高風險機構，而在130家參評的城市商業銀行中，10%為高風險機構﹔在2168家參評的農合機構中（包括1559家農村商業銀行、27家農村合作銀行和582家農村信用社），12.5%為高風險機構。截至2023年一季度，根據國家金融監督管理總局網站公布的統計數據，大型商業銀行、股份制商業銀行和民營銀行的不良貸款率較低，分別為1.27%、1.31%和1.61%﹔而城市商業銀行和農村商業銀行的不良貸款率分別為1.9%和3.24%。

近年來，城市商業銀行、農村商業銀行等地方中小商業銀行發展迅速，但是在高速發展的背后也存在著一定的風險隱患。

我國金融監管機構的基本框架

2018年4月，原中國銀行監督管理委員會與原中國保險監督管理委員會合並，成立了中國銀行保險監督管理委員會（下簡稱“原銀保監會”）。2023年3月，國務院機構改革方案提出在原銀保監會的基礎上組建國家金融監督管理總局，不再保留銀保監會。

與美國銀行業的雙軌制監管不同，我國各類、各地區商業銀行的監管由國家金融監督管理總局（原銀保監會）及其地方派出機構自上而下垂直管理。地方派出機構包括派駐各省和計劃單列市的監管局，以及派駐各地市的監管分局。根據原銀保監會2021年7月30日發布的《中國銀行保險監督管理委員會派出機構監管職責規定》 ，銀保監局根據銀保監會的授權和統一領導，依法依規獨立對轄內銀行業和保險業實行統一監督管理﹔銀保監分局根據銀保監會和省（自治區、直轄市）銀保監局的授權和統一領導，依法依規獨立對轄內銀行業和保險業實行統一監督管理。

在監管業務方面，市場准入、非現場監管和現場檢查共同構成了我國銀行業監管的“三駕馬車”。在市場准入方面，《城市商業銀行異地分支機構管理辦法》（銀監發[2006]12號）、《關於中小商業銀行分支機構市場准入政策的調整意見（試行）》（銀監辦發[2009]143號）等相關規定推動了地方中小銀行的跨區經營。但是，由於城市商業銀行高速擴張導致風險暴露，2011年以后，中小銀行的跨省規模擴張逐漸被收緊，監管機構更加重視中小銀行的區域定位及通過日常監管提升其內外部治理水平。在商業銀行的非現場監管和現場檢查中，各地監管局和監管分局在中央機構的管理下發揮著重要作用。根據《中國銀監會非現場監管暫行辦法》（銀監發[2015]53號），銀監會派出機構負責轄內銀行業金融機構的非現場監管，包括數據信息管理，以及各級監管機構間的聯動監管。《中國銀監會現場檢查暫行辦法》也指出：“銀監會及派出機構在現場檢查工作中應加強溝通協調，建立有效的現場檢查聯動機制。”上述規定體現了中央機構、各地監管局、分局間的聯動監管在商業銀行日常監管中發揮的重要作用。銀行監管既要強調監管責任單位充分發揮統籌作用，又要強調相關部門之間、上下級之間建立有效的檢查聯動機制，形成監管合力，才能更好地發揮治理效應。

我國金融監管體制的改革方向

2023年政府工作報告指出，“深化金融體制改革，完善金融監管，壓實各方責任，防止形成區域性、系統性金融風險。”在之后公布的國務院機構改革方案的13項改革措施中，有6項與金融監管直接相關，其中包括“組建國家金融監督管理總局”“深化地方金融監管體制改革”。

“組建國家金融監督管理總局”是指在中國銀行保險監督管理委員會基礎上組建國家金融監督管理總局。2023年5月18日，國家金融監督管理總局正式揭牌。組建后的國家金融監督管理總局統一負責除証券業之外的金融業監管，強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管，統籌負責金融消費者權益保護，加強風險管理和防范處置，依法查處違法違規行為，作為國務院直屬機構。根據國家金融監督管理總局網站介紹，其派出機構仍然保留原銀保監會派駐各省和計劃單列市的監管局。“深化地方金融監管體制改革”包括建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制，統籌優化中央金融管理部門地方派出機構設置和力量配備。

上述改革方案凸顯了中央金融管理部門地方派出機構在地方金融監管體制中的重要地位，體現了國家對地方銀行業監管更高水平的要求。

面對復雜多變的國內和國際形勢，筆者認為，應強化中央對地方金融業監管的領導，加強風險管理和防范處置的統一性，提升對跨區域經營中小銀行的監管力度，不斷提高地方金融監管人員的專業素質和地方金融監管業務能力，從而有效防范連續風險暴露。

（作者祝繼高系對外經濟貿易大學國際商學院教授、博士生導師，作者李天時系首都經濟貿易大學會計學院講師）

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