12月10日，伴随约700万名人口普查员“走街串巷”结束，为期40天的“大国点名”划上句号。自2010年第六次全国人口普查以来，10年间，我国的人口总量和人口结构发生了怎样的改变？人口分布出现了怎样的变迁？我国真的已经走出人口红利期了吗？今年展开的第七次全国人口普查统计结果不仅将勾勒出我国人口总量与人口分布的“全貌图”，而且将为未来我国公共服务和基础设施的投资布局、各项政策的制定与规划的编制提供基础数据支撑。

此次人口普查数据将于2021年4月进入全面汇总和发布阶段，而对于我国人口数量和人口结构的改变、人口分布的变迁及其可能带来的政策变更，国家发改委、国务院发展研究中心、清华大学、中国人民大学等政府部门和科研机构的专家学者已经通过持续数年的各项研究得出预测结论。跟随专家学者的讲述，本刊记者与你一起“先睹为快”。

人口流动与公共政策双向“互动”

调查时点居住地、户口登记地、离开户口登记地时间、离开户口登记地原因……普查员们走村入户，将人口普查短表发放到每一个家庭。在表格的12项个人登记项目中，上述4项涉及流动人口的内容以1/3的占比高居“榜首”，受教育程度、是否识字两项关乎国民教育的登记内容以1/6的占比紧随其后，姓名、与户主关系、公民身份证号码、性别、出生年月、民族6项常规个人信息则占据着普查短表的其余“半壁江山”。

人口普查短表是第七次人口普查面向全国家庭发放的人口普查登记表。在普查短表登记结束后，我国每100户家庭中有10户家庭再次收到一份人口普查长表，这是国务院人口普查办公室按照随机等距的原则，抽取10%的家庭开展的更详尽普查。在普查长表中，针对流动人口的普查登记进一步细化，增添了出生地、5年前常住地（5周岁及以上人群填报）等普查项目。

“人口流动影响着人口分布，人口分布影响着城市空间、农业空间和生态空间。无论是规划主体功能区、优化国土空间布局还是其他规划与政策，都不能脱离人口要素。”张耀军表示。

我国社会经济领域的各项政策都左右着人口的流动方向。“大约1999年，我在北京市做调研时，有一位被访者告诉我：‘有了城镇户口，我可以当兵优先、就业优先，甚至上技校都能优先。’为了从农村进入城市，他花费2000元购买了一个城镇户口。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任邱爱军长期跟踪户籍制度对人口流动的影响，她讲述了自己亲历的故事。

改革开放以来，伴随我国户籍制度逐步放宽，选择离开出生地或户口登记地外出务工的流动人口逐渐增多，其中有为数不少的流动人口是从农村涌入城市的农业转移人口。“就业是城镇常住人口大幅增加的主要原因。2001年中国加入世界贸易组织（WTO）以后，劳动密集型的制造业成为吸纳农业转移人口的最重要就业领域。”国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部主任卓贤表示。

国际贸易造就的城镇制造业就业岗位吸引着大量农村人口进入城市，地方扶持政策创造的当地就业岗位也在引导着外出务工人员返回家乡。“2010年，四川省的外出农民工约为810万人，到2011年变成了500余万人，到2016年变成了约50万人。这种变化说明，有一些外出务工人员在‘回流’。原因在于，四川省出台各种各样的政策，提供了很多平台，鼓励返乡人员在本地就业创业。”邱爱军说。

顺应人口流动大趋势，全国人口普查开始将流动人口作为重要的统计数据列入普查项目：1990年开展的第四次全国人口普查首次增加了对流动人口状况的调查；2010年开展的第六次全国人口普查对流动人口状况的调查愈加精细化，首次将普查时点居住地、离开户口登记地时间、离开户口登记地原因列入普查短表，这一变更延续至本次全国人口普查。

流动人口普查统计数据，直接影响到未来我国各项政策与规划的制定。“从商业角度看，有多少人口就有多大的市场规模；从政府角度看，人口因素决定了基础设施应该建多少、应该建在哪里。可以说，看懂了人口在空间上的流动方向和分布情况，就看清楚了这个世界上最珍贵的资源的流动方向和分布情况。”张耀军指出。

经济发展的“高原”，也是人口集聚的“高地”

如果按照经济发展水平为我国的各个区域绘制出“地形图”，那么，长三角城市群、珠三角城市群和京津冀城市群将成为我国经济“地形”的3个制高点，其他东南沿海省市、山东半岛和以郑州、西安、成都等为“圆心”的中西部城市群将组成我国经济“地形”的“高原”，这些城市群辐射到的周边腹地会形成我国经济“地形”的丘陵地带，而“胡焕庸线”以西的大部分区域则会构成我国经济“地形”的广袤平原。

我国的人口集聚程度呈现出与区域经济发展水平高度重合的特征。张耀军团队将我国的国土空间划分为东北、东部、中部、西部4个大区，每个大区又划分出城市空间、农业空间和生态空间3个空间。以2010年第六次全国人口普查统计数据为基础，张耀军团队对2030年12个空间的人口分布情况作出预测：“东部城镇空间将有最多人口迁入，人口密度将进一步增大，人口规模将由2010年的3.7亿增加至4.6亿，其中，北京市和上海市的人口增幅最大；受城镇波及效应影响，东部农业空间的人口也呈现小幅上涨态势。中部城镇空间和西部城镇空间将出现最多净迁出人口。人口向东部地区集聚的趋势明显。”

2000年第五次全国人口普查和2015年全国人口“小普查”的统计数据，都支撑着张耀军团队的研究结论：“我国有19个国家级城市群，共包含228个地级市（包括省直管县），总面积为329万平方公里，剩余的是非城市群所占的空间。从人口总量来看，2000年，我国228个地级市的常住人口约为9.44亿，是非城市群人口的3.16倍；到2015年，19个城市群的总人口已经超过10亿，达到了非城市群人口的3.44倍——城市群的人口增长率高于非城市群。从人口城乡分布变动的角度来看，2000—2015年，城市群的人口城镇化率由39.9%增长至59.4%，而非城市群的人口城镇化率由27.4%增长至45.9%——人口城镇化率都在上升，但是城市群人口城镇化率的增长率超过非城市群1%。”

我国正在规划建设的19个国家级城市群中，有15个城市群位于“胡焕庸线”以东，只有4个城市群位于“胡焕庸线”以西。“我国的人口分布格局虽然在‘洗牌’，但是这种‘洗牌’是有限的。在区域上，人口从西部到中部再到东部；在地势上，人口从山区到平原；在版图上，人口从农村到城市——这么多年来，我国人口迁移的趋势和规律一直没有改变，我相信未来也难以改变。”张耀军认为，12个空间的人口分布格局在2010年就已经基本稳定，到2030年，这种分布格局不会发生太大的变化。

城市群人口密度越来越高，一方面与我国人口的迁徙流动相关，另一方面则有赖于城市区划的调整。“大约七八年前，人口流动对我国人口城镇化率增长的贡献占比约为56%；而到2018年，人口迁徙对城镇人口增长的贡献占比下降了约20%——它已经不再是城镇人口增长的最主要动力。现在，城镇人口增长的最主要动力是城市区域的扩张，城郊地带并入城市，使城镇人口的基数在增长，因此人口自然增长率也在提高。”卓贤说。

如今，北京、上海等我国超大城市的人口密度已经高于东京、纽约等其他国际大都市。2018年，卓贤团队在北京、上海、东京、纽约4个城市的都市圈中选取4个中心点，计算各个中心点周围0至5公里、0至10公里、0至50公里范围内的人口密度。“结果出乎我们的意料，上海的常住人口密度远远高于东京和纽约，北京的常住人口密度也高于东京。”卓贤说。

“与我国地形的三级阶梯刚好相反，我国的人口密度呈现出明显的由沿海地区到内陆地区逐步递减的趋势。人口密度是衡量区域经济发展水平的一个重要指标，我国的人口密度和区域经济发展水平与地理地形完全相反，这是一个很有意思的现象。”张耀军表示。

走出人口红利期，我国将迎来人力资本红利

“目前，受多方影响，我国适龄人口生育意愿偏低，总和生育率已跌破警戒线，人口发展进入关键转折期。”民政部部长李纪恒撰写的《实施积极应对人口老龄化国家战略》一文收录在近日发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》辅导读本中。

在第七次全国人口普查正在展开之际，权威人士首次公开透露我国“总和生育率已跌破警戒线”，引发各界广泛关注。“人口是未来非常重要的竞争力，而我国目前的生育率下降是断崖式的。社会分工细化导致年轻人压力增大，不愿意结婚、生子。根据国家统计局发布的数据，目前我国单身人口已经达到1.85亿，占总人口的19%—20%。”北京大学城市与环境学院旅游研究与规划中心主任吴必虎说。

生育率下降与老龄化加剧，引发了人们对未来我国劳动力供给的担忧。“我们预计，到2030年，我国人口的峰值是13.8亿，其中城市群中约有11亿人，非城市群中约有2.8亿人，城市群人口总量将达到非城市群人口的3.9倍。我们对整体人口结构的预测是，到2030年，城市群中少儿人口、劳动力人口、老年人口的比率是14:67:18，所以我认为，我国的劳动力还是很充分的。”张耀军说。

社会各界对我国劳动力供给短缺的认知，部分来源于2010年以来东部沿海省市陆续出现的“民工荒”现象。“这与我国的产业结构、与企业的分布有关。我国区域发展不均衡，有些地方缺少劳动力，有些地方缺少就业岗位，我们要考虑到就业岗位和劳动力在空间上的匹配问题。”张耀军认为，“民工荒”并不意味着我国劳动力的缺乏，而是由于我国没有实现劳动力的充分就业。

“在人口红利下降的同时，我国会产生人力资本红利。”清华大学国情研究院院长胡鞍钢认为，人口红利主要是由劳动力的数量和结构带来的，但是劳动力还存在“质量”问题，从劳动力“质量”的角度来看，我国未来或许会出现就业总量的红利、就业结构的红利、因受教育年限提高而产生的人力资本红利三个方面的红利。

“根据我们的统计结果，虽然劳动年龄人口占我国总人口的比重在下降，但是就业人口总量占总人口的比重仍然相对平稳，这主要是由于我国劳动参与度较高，并存在各种灵活的就业形式，由此便会产生就业总量的红利。就业结构的红利表现在，同样的就业人口在农村就业与在城镇就业、在农业部门就业与在非农部门就业，劳动生产率是不同的；我国在农业部门就业人口的比重在持续下降、在非农部门就业人口的比重在持续上升，未来在非农部门就业的劳动力会成为就业结构红利扩大的一个重要来源，我们预计农业转移人口将会带来2—5倍的生产率提升。2015年，我国具有大专以上文化程度的人口已经突破1.5亿，如果这些人口组成一个国家，它会成为全球第10个大国，由此带来的人力资本红利足以抵消人口红利的消失。”胡鞍钢说。

人力资本红利正在取代人口红利成为我国经济增长的重要“引擎”，伴随人均受教育年限增加和人口集聚产生的创新驱动也正在成为我国经济发展的重要支撑。胡鞍钢分析道：教育规划是创新驱动的重要构成要素，而教育可以使人口转化为人力资本。“全世界创新能力最强的城市，都是人口密度最大的城市。在珠三角城市群，深圳市的创新能力是所有城市中最强的，因为它的体制相当灵活，并从全国各地吸纳劳动力。”张耀军指出。

制定适应人口结构和分布特点的公共政策，实现祖国山川美好、人民生活幸福

当城市依靠人口集聚带来的科技成果共享、思想观点碰撞不断创造经济增长新动能时，人迹罕至的国界线附近稀有动植物开始繁衍、沙漠中正在生出绿芽。

“多数人或许不会想到，东北亚的‘三八线’附近和西欧的柏林墙附近会因为人烟稀少而成为全世界生物多样性相对丰富的地方。我们花费了大量的人力和资金治沙，但是在许多区域，只需要把人口迁移出来，一年以后沙丘就会固定，两年以后就会有小草的嫩芽长出，三年以后沙漠就会变成绿色。”张耀军说。

继2010年12月国务院首次印发《全国主体功能区规划》以来，今年1月和10月，自然资源部先后发布《省级国土空间规划编制指南（试行）》和《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》。根据《规划》和《指南》，未来我国将按照城市化地区、农业地区和生态地区3种类别开发和保护国土空间。

“发展第二产业、第三产业的城镇是可以集聚人口的；农作物生长需要阳光、水分、二氧化碳等，这些特性决定了农业生产需要分散人口；生态空间也服务于人类，但是它几乎不需要人口在其中发挥作用，最好的保护生态的方法是无为之治，我们迁出人口、不干预自然就可以做到事半功倍。”张耀军表示。

张耀军认为，未来我国应加强城市群中的城市与非城市群中的城市之间的协调联动，优化人口空间布局，促进生态环境保护。“我们既应当以人口的空间分布为基础促进国土空间优化，也应当通过国土空间的优化来引导人口的合理分布。将来可以按照主体功能区的规划方法，将非城市地区建设为农业区或生态保护区：在农业区只需要保留足够的从事农业生产的人口，在生态保护区只需要保留看护管理的人口，而更多人口则要进入城市就业。这就要求实现土地资源配置的‘全国一盘棋’，使建设用地指标的供给与人口在空间上的流动和分布相一致；考虑国家的‘整体效益’而非省区市的‘个体效益’，才能实现山川美好、城市发达。”

“《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出‘坚持乡村振兴和新型城镇化双轮驱动’，我认为，引导城乡人口流动可以更好地推进双轮驱动。”对于我国人口在城乡间的迁徙流动，国家发改委宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所副所长姜长云建议，我国一方面要通过健全农业转移人口市民化机制，处理好日益庞大的进城农民群体的居住问题、子女入学问题等；另一方面要通过发展壮大乡村产业为城乡人口流动提供优质就业平台，推动农业转移人口就地就近城镇化。

公共政策的制定不仅要适应人口的流动趋势和空间分布情况，也应当与人口的结构特点相匹配。谈及我国生育率下降和老龄化加剧造就的人口“少子老龄化”特征，国家行政学院决策咨询部副主任丁元竹认为，这对我国的社会保障体系制度设计提出了新要求。“1935年，当罗斯福把《社会保障法》应用于美国时，美国平均每42个年轻人在供养一个老年人，20世纪六七十年代，美国的社会保障制度发展得非常迅速，福利国家的建设步伐相当快；而到了2014年，美国平均每2.24个年轻人在供养一个老年人，社会保障的边界条件发生了重大变化，公共服务领域由此而产生了一系列市场化改革。当下，我国平均每3个年轻人在供养一个老年人，面对这样的边界条件改变，我们要怎样进一步改革完善社会保障体制？这是值得探讨的。”

公共服务体系顺应人口分布格局和结构特点，才能够增强人民生活的幸福感。“在不少城市，许多老人为了自己的孙辈能够进入心仪的幼儿园，开学前会背着简易床铺提前几天去排队报名，这说明在应当吸引人口集聚的城市，配套的公共服务设施仍然不够充足。未来，我国还应当以人口需求为导向，优化包括教育资源在内的公共服务设施配置。”张耀军补充道。（武凤珠）

（《人民周刊》2020年第23期）

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