贾康：合理界定事权是财税改革的首要环节

　　建立现代财政制度，是十八届三中全会确立国家治理体系与治理能力现代化总体要求而带出的重要内容之一。

　　财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。为此，十八届三中全会提出“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率”的原则，为今后的现代财政制度建设和财税体制改革指明了方向。

　　财政部财政科学研究所所长贾康近日就此接受南方日报采访。他指出，今后一段时期，财政改革的核心任务，在于完成顶层设计之下无可回避的配套改革，为完成经济社会转型提供“以政控财，以财行政”的有效制度供给。

　　财税是经济体制改革先行者和突破口

　　南方日报：三中全会公报用较大篇幅对财税改革问题进行了完整的阐述，该如何理解财税改革在系列改革命题中所处的地位？

　　贾康：财政既涉及强国之道，又与富民之道息息相关，在富民与强国的平衡中起决定性作用。我国经济持续30多年高速增长，与财税改革的推进密不可分，在几轮重大的经济体制改革中，财税改革都成为先行者和突破口。财税问题实质是公共资源配置体系与机制问题，具有“牵一发而动全身”的联动效应。特别是，财税改革关联一系列改革中的攻坚克难与协调配套，服务和支撑改革全局，新一轮财税改革定有实质性进展。

　　南方日报：在《决定》提出要建设现代财政制度的背景下，“实质性进展”是什么？

　　贾康：《决定》有一个前所未有的表述，即建立现代财政制度，而财政改革的核心任务，在于完成顶层设计之下无可回避的配套改革，为完成经济社会转型提供“以政控财，以财行政”的有效制度供给。

　　财政改革牵一发而动全身，需要政府转型与之相配套。例如，如何以“扁平化”和“大部制”为导向改造政府通盘架构，进而如何界定、划分各级政府事权，如何按照公共财政的要求进行系统性的财政制度创新、管理创新与技术创新。

　　要注意的是，在《决定》深化财税体制改革举措中，“完善立法”位列首位。因此，除加快修订预算法、推进税收立法等财税法治化进程外，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度等配套改革也至关重要。以后司法系统应该将地方政府剥离开经济案件的审判。如果不剥离，地方司法系统有这样的审判权，那么它的地方保护主义利益取向和地方局部观念，会以各种各样的形式影响它对经济案件判决的公正性。

　　继续推动财政体制扁平化改革

　　南方日报：如何理解《决定》提出的完善税收制度，事权和支出责任相适应的制度？

　　贾康：在财政层级扁平化改革框架下，事权，亦即政府职能体现了支出责任的合理界定与划分，是深化财税改革的始发环节。分税制财政体制内容包括：事权划分、收入划分和支出及转移支付三大部分内容。其中反映政府职能合理定位的事权划分是财权和财力配置与转移支付制度的大前提。

　　只有各级政府间事权划分合理化，支出责任才可能合理化，才可以进而讨论如何保证各级财力既不多也不少，即“财权与事权相顺应，财力与事权相匹配”的可行方案。把某类事权划分给某级政府，不仅仅意味着该级政府要承担支出责任，更要对公共产品的质量、数量和成本负责。“事权”和“支出责任”两个概念其实并不完全等同，支出责任是事权框架下更趋近于“问责制”与“绩效考评”的概念表述。公共财政的本质要求是在“分钱”和“花钱”的表象背后，带来对公共服务责任的合理有效制度规制，以寻求公共利益最大化。

　　从财政体制的改革大思路看，应该在省直管县和乡镇综合改革的基础上，继续推动财政体制扁平化改革，争取使五级财政框架扁平化到三级框架。在“三级框架”内，按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，构建起财权与事权相顺应、财权与事权相匹配、中央与省两级自上而下转移支付加必要的横向转移支付的财税体制。

　　首先，每一级政权都有一级合理的事权，进而应表现为由粗到细动态优化的三级事权明细单。接着，要有三级合理配置的财权，进而要形成三级现代意义的预算，使之公开、透明，并发展公众参与、接受社会监督。构建以房地产税和资源税为主的地方税体系，逐渐减少中央与省市县之间的税收共享成分，使各级政府拥有稳定的支柱财源。在这种情况下，地方可以追求与市场经济、可持续发展客观要求相契合的绩效，也可以规范地拥有举债权和产权。

　　南方日报：《决定》指出要发挥中央和地方两个积极性。

　　贾康：是的，发挥好中央、地方两个积极性，就需要进一步改革完善1994年以来实施的分税分级管理的财税体制，推进省以下分税制改革，保证各级政府拥有本级财政的主体税种，建立各级政府支出责任与收入能力相适应的财税体制，尽快实现地方事权和财权的统一。应按照财权与事权相顺应的原则，对现行划分不合理的收费项目进行调整。对于事权已全部下放到地方的收费，应将收入也全部划给地方，中央不再参与分成，保证地方履行事权的资金需要。对国有资产的经营收益和资源性收入，都要按照所有者权益的原则将其划归相应层级财政。

　　与此相适应，要求一方面改革中央财政转移支付制度，实行举债权与债务审批权的适当分离。另一方面，需要培养地方稳定可靠的税源，以此来调整地方施政惯性，实现重视财政税费来源与重视民生需求相一致，重视短期效益与重视长远利益相结合，实现与中央调控的进一步协调。

　　税改目标取向应提高直接税比重

　　南方日报：“结构性减税”是我国财税改革的重要方向，相对应的税制改革将是怎样的？

　　贾康：进一步深化我国税制改革，其原则应是处理好四方面关系：第一，税制改进需要和通盘配套改革形成紧密的互动关系。第二，税制改革需要和加快转变发展方式密切结合。中国经济的根本出路是在科学发展观的指导下加快转变发展方式，这需要税收制度与之相配合。第三，税制改革要和优化分配格局、调整分配关系配套。第四，税制改革要和走创新型道路、发挥科技第一生产力作用相呼应。节能环保的两型社会建设、科技成果的产业化、战略性新兴产业的发展和普遍的企业创新活动的勃兴，都应配之以税收支持。

　　来自这四个方面的客观要求，落实在税制优化本身的表现上，可以归结为三个主题词——结构性减税、特定税种税负有减有增、结构性增税。总体来看，今后我国税制改革的目标取向应当是：适当逐步降低间接税比重，积极稳妥提高直接税比重，实现结构性减税与结构性增税的优化平衡，从而建立一个既能满足政府财力正常需求，又能适应经济变化、体现国家产业政策和技术经济政策要求，满足优化分配格局等社会迫切需求的税收制度体系。记者 黄颖川 实习生 蒋昱思

(来源:南方日报)