中國財政學會2017年年會暨第21次全國財政理論研討會近日舉行，中國社會科學院經濟研究所所長高培勇、清華大學經管學院副院長白重恩、中國財政科學研究院院長劉尚希等著名專家圍繞“供給側結構性改革下的財稅改革與財政政策”議題發表了自己的觀點。

　　中國社會科學院經濟研究所所長高培勇：

　　積極財政政策須對接供給側結構性改革

　　供給側結構性改革提出以來，迄今為止，在財政工作的實踐層面，還沒有完全找到積極財政政策區別於以往的立足點、出發點和歸宿點。財政理論界還沒有在理論上把供給側結構性改革背景下的財政政策和擴大需求背景下的財政政策的內涵、外延、作用機制說清楚。這對我們來講是一個非常大的挑戰。

　　我們總說要防止新瓶裝舊酒，新瓶就是供給側結構性改革，舊酒就是以往有關積極財政政策的理論和實踐。如果在供給側結構性改革的背景下，我們仍然不加任何修改地復制、照搬這套理論，那麼實踐的結果，很可能不是離供給側結構性改革的目標越來越近，而是越來越遠，仍然聚焦於需求和總量調節。

　　令人欣慰的是，今年以來的財政政策安排，不論在理論上還是實踐上有越來越向供給側結構性改革逼近的趨向。不妨從今年的《政府工作報告》和預算報告中有關財政政策安排的幾個數字去揣摩。

　　第一個數字是23800億。這是2017年財政預算赤字的規模安排。今年的預算赤字不是根據預算收支安排平衡之后的結果，而是倒算過來的。以2016年74.4萬億的GDP作為基數，在這個基礎上，根據今年6.5%的經濟增長速度推算出2017年我國GDP的總值可能達到79.4萬億。79.4萬億乘上3%，結果就是23800億。這告訴我們一個重要信息，盡管今年經濟形勢嚴峻，仍然需要巨額財政赤字，甚至不止於23800億，但是決策層在戰略上是非常清晰的，就是不能突破3%的心理防線，這是一個非常好的取向。如果放在過去擴大需求的財政政策的背景條件下，可能就不是這樣安排了。這是一個非常明確的信號，不同於以往，是基於供給側結構性改革的考慮。

　　第二個數字是8000億地方政府專項債券。這8000億和23800億沒有關系，它不在23800億的范疇之內，是在23800億的一般性公共預算財政赤字的基礎之上，額外增加8000億專項債券。去年專項債券的發行額度是4000億，今年增加了4000億，達到8000億。這說明起碼我們在理念上、思想上、戰略上有意識守住3%的心理防線。面對經濟發展和穩增長的需要，我們把前門堵住了，在一般公共預算之外開了一個口子，用8000億的專項債券彌補23800億財政赤字相對的短缺。脫出一般公共預算，而在其他的預算當中安排適當的財政政策，起碼讓我們對財政赤字心存敬畏，知道財政赤字是有風險的。盡管我們不得不開口子額外去搞那8000億的地方專項債券發行，但是時刻有人會提醒我們，要注意中國的總體財政風險。

　　第三個數字是5500億。這是今年計劃減稅降費的總規模，其中3500億是減稅的規模，2000億為降費的規模。減稅降費從來都是受歡迎的，問題在於，拿什麼去減稅？減稅就得有減稅的歸宿和來源。從我國減稅歷史上看，基本上都是借錢減稅，一手擴大財政赤字，擴大國債發行，一手實施減稅。今年23800億的財政赤字，相對於去年21800億的財政赤字增加了2000億。財政政策的擴張力度不取決於赤字的總規模，而隻取決於赤字的增量。也就意味著，對應今年這5500億的減稅降費規模，赤字上基本上是2000億，剩下的就得通過其他途徑去彌補。其他的途徑在哪兒？

　　今年的《政府工作報告》中說了三件事。一是政府一般性支出壓縮5%，盡管額度很小，但是起碼是一個信號﹔二是絕不允許增加三公經費﹔三是壓縮非重點財政支出。在這三條措施之外又提了一個新的詞匯，叫作“節用裕民”。這裡所說的意思就是用減少政府支出的辦法實施減稅降費。不管能不能做到，至少開了一個頭，確定了一個方向。如果今后照著這個方向走下去，與供給側結構性改革相適應，相匹配的這樣一種積極的財政政策的大致框架，會越來越清晰地呈現在人們面前。

　　隻有削減政府支出與減稅降費並舉，才是本來意義上的降低企業稅費負擔之舉。應當說，我們越來越轉向於契合經濟發展新常態和供給側結構性改革主線的減稅降費操作。

　　清華大學經管學院副院長白重恩：

　　財政政策側重點應是普遍降低企業負擔

　　我們為什麼會有現在的財政政策？它的起點到底是什麼？這樣的財政政策帶來的問題是什麼？

　　我想引進一個自己提出的概念，叫新二元陷阱。這個新二元陷阱是什麼？為什麼可能形成一個陷阱？其中財政在起什麼樣的作用。

　　中國經濟面臨下行壓力，尤其是2008年底國際金融危機對我國造成了很大沖擊。面對下行壓力，政府很自然的反應就是採取財政刺激政策。而財政刺激最得心應手的手段就是政府主導的投資。受到了經濟下行的壓力，產生財政刺激性的投資。這樣的投資會產生什麼后果？如果經濟中有大量的失業，刺激投資就可能產生非常正面的效果。比如投資用來修橋、修路、修港口和建機場，這些除了要用資本以外，還要使用勞動力，投資會創造大量就業，幫助解決失業問題。2009年4萬億投資開始的時候，基本實現了充分就業，失業率很低，沒有結構性失業。在這種情況下，刺激投資產生的效果就是使要素價格變得很高。除了資金成本比較高以外，還有一個后果就是勞動力成本增長得很快。

　　有人認為，勞動力成本增長快不是由投資引起的，而是由於勞動供給減少造成的。中國適齡勞動人口每年以300萬到500萬的速度在下降，勞動力供給增加的速度在減慢，這確實會導致勞動成本的上升。但我們的一些研究發現，勞動力成本快速上升和刺激性投資有關。

　　勞動力成本肯定會增加，問題是增加的速度有多快。如果勞動力成本增加的速度遠遠快於勞動生產力增長的速度，就會帶來問題。是否是由於投資造成的呢？看看投資創造了什麼樣的就業。我國政府引導的投資主要是投在基礎設施建設上，基礎設施建設主要創造的就業是低端勞動力的就業。2008年之前，教育水平越高的人工資增長速度越快，2008年之后完全調過來了。從2009年開始，教育程度越低的人，工資增長的速度越快。這是我們根據城鎮居民的調查數據得出來的結果。我們還做了很多其他的分析，總的結論就是，中國勞動力成本增加得快，不僅僅是由於勞動力供給減少造成的，主要是由於政府的刺激性投資造成的。

　　當要素成本上升的時候，市場中沒有政府背景的企業的運營就很困難。所以經常聽到企業抱怨成本增加得快，成本過高。所以現在供給側改革的五項任務之一就是降成本。這個降成本的背景就是成本增加。成本增加的原因是什麼？剛才我已經給出了一個解釋。

　　當企業的成本快速增加的時候，就會對它的盈利周期產生負面影響，企業投資積極性就減弱了。尤其是2016年和今年，我們發現民間投資增長的速度遠遠落后於總投資的平均增長速度，而總投資的平均增長速度又遠遠落后於基礎設施投資的增長速度。2017年前兩個月投資增速平均大概是10%左右，但是基建的投資增長速度跟去年相比增加27%，民間投資增長速度大概是5%多一點。去年基礎設施投資增長的速度是18%左右，總投資的增長速度是9%左右。總的來說，政府主導的投資佔的比重越來越大，民間投資佔的比重越來越小。其中一個原因，就是因為政府引導的投資增加了要素的成本，使得民間投資的空間壓縮了。

　　在經濟學中這叫擠出效應。這種擠出效應不但出現在資本渠道，還出現在勞動力渠道。造成的后果是什麼？那就要看民間的投資效率和政府驅動投資的效率的比較是什麼樣的。現在很難得到特別好的數據來証明政府投資的效率低，但是我簡單地做了一個研究。我們從萬得數據庫中把所有發債的企業挑出來，再從中選擇政府融資平台。我們把發債券的融資平台都找出來，因為這些發債券的企業必須要公布它的資產負債表，所以就有了這些企業的資產負債表，算一下政府融資平台的企業的投資回報率大概是多少。我們發現，2016年平均的資本回報率是1.5%，這是一個非常低的水平。

　　再看其他指標，我們看各省全要素生產率的增長跟什麼因素有關。我們又發現，全要素生產率的增長和投資增長的速度是負相關的。財政刺激使得政府驅動的投資佔的比重越來越大，擠出了民營的投資，導致了效率降低。效率降低又進一步形成經濟下行壓力。

　　從經濟下行的壓力，到政府驅動的投資，到擠出投資，到效率下降，到進一步的經濟增長下行壓力，形成這樣一個陷阱式循環。這裡面財政起到的作用，就是政府驅動的投資佔的比重越來越大。可能不一定在預算中顯示出來，可能在再融資平台的債務中顯示出來。但是不管怎麼樣，跟政府的刺激是有關的。

　　怎麼走出這個循環？

　　很多人提出了不少不錯的方案，比如能不能減少一些財政刺激性的投資，用騰出來的資源來幫企業減輕負擔。我完全同意。怎麼減，可以有很多具體方案，但是這是一個大的方向。財政政策仍然是積極的財政政策，但是積極的財政政策不是體現於政府過多的投資，而是政府用資源來降低企業的負擔。政府的很多投資也就是融資平台，通過借債的方式來做。如果對它不控制，即使在預算內控制了，它的投資仍然會膨脹，所以對融資平台的債務進行控制非常重要。

　　還有人說，如果政府不在公路、港口進行投資，能不能轉向其他領域，比如加強產業政策，加強對企業的扶持。產業政策面臨什麼問題？一位哈佛大學教授和幾個學者一起用中國工業企業的數據來分析產業政策對企業效率產生的影響。由於受到數據的限制，隻看四個方面的產業政策，稅收優惠、政府直接補貼、政府補貼投資和關稅保護對企業的效率產生什麼樣的影響。他們發現，隻有當產業政策是促進競爭的時候才對企業的效率才有正面作用。

　　怎麼衡量產業政策是不是促進競爭？看它是不是普惠於行業所有企業，普惠程度越高越有利於競爭，有利於效率提高。我們的研究發現，雖然政府在產業政策上花這麼多錢去減稅和補貼，但是工業企業的數據顯示，對效率並沒有產生正面影響。這些錢花到這些特惠的產業政策，不如用來減輕企業普遍的負擔。

　　給定剛才可能出現的惡性循環，要好好想一想採取什麼樣的財政政策。用刺激性投資拉動需求的政策會帶來越來越多的問題。我們需要給企業減負，需要重新思考產業政策來怎麼設計，需要重新思考政府的各項支出怎麼能夠更好地來幫助企業具有更強的競爭力。

　　中國財政科學研究院院長劉尚希：

　　降成本的著力點在於降低制度性成本

　　供給側結構性改革的主要任務是“三去一降一補”，其中“一降”指的就是降成本，說明當前成本太高。怎麼理解成本高？為什麼成本太高？

　　中國過去的發展模式是低成本、低附加值。現在變成了高成本、低附加值。為什麼從低成本變成了高成本？顯然，高成本不能用稅收來解釋，不能說是稅收導致了實體經濟的成本升高，因為這些年不斷減稅。所以，隻能從其他方面來解釋。直觀來看，成本高主要表現在原材料成本高，能源成本高，還有其他銷售費用、財務費用等。

　　對於企業來講，降成本是很難的。因為成本問題是一個相互關聯的系統性問題，是一個整體。成本問題某種意義上說是一個分配問題。比如，人工成本對企業來說是成本，對勞動者來說是收入。原材料成本對下游企業來說是成本，對上游企業來說是收入。融資的財務費用，對實體企業來說是成本，對金融企業來說是收入。所以，從微觀來看，它體現為要素的收入分配問題。這邊降了，那邊就少了。

　　所以，如果僅從會計的角度去看待降成本，很可能成為一個蹺蹺板。所以，要整體看待成本問題。從整體來看，幾方面原因導致成本比較高。

　　產能過剩，杠杆率提高，這些都會導致高成本。一旦產能嚴重過剩，就會產生大量無效成本，不能帶來增值。杠杆率提高，意味著財務費用沉重，成本也就上去了。如果庫存很多，很顯然會導致資金周轉慢，也會增加成本。從經濟學角度來說，由這些問題導致的成本是經濟成本，實際上是資源錯配的成本。僵尸企業是資源錯配，大量寶貴的社會資源消耗在這些企業，產能過剩使產能不能有效發揮出來，閑置在那裡，資源沒有充分有效利用，也是資源錯配。杠杆率高，說明資金配置出了問題。整體來說，這些問題都是經濟成本，是資源錯配導致的高成本。研發的短缺導致成本的增值效率低，企業沒有新技術、新產品、新工藝，過程消耗就高，成本的轉化率就低。這樣的成本叫低效成本，甚至可以說是無效成本。這種成本是由於研發投入不足所導致的，也可以說是制度創新不足導致的。

　　除了這些，還有老齡化帶來的成本。我國在1999年就進入了老齡社會，發達國家進入老齡社會花了幾十年時間，我們還沒有富起來就變成了老齡社會。

　　此外，還有資源成本、環境成本等等。

　　成本為什麼會越來越高？主要是制度變遷滯后造成的。

　　制度變遷滯后是相對於風險而言。我國已經進入了風險社會，經濟也是風險經濟，但是制度變遷的速度慢於風險產生的速度。這個時候，整個經濟社會的不確定性就會被放大，行為方式也會轉變，導致成本急劇上升。從定價的角度看，過去是按照歷史成本來定價，而現在的定價是按照風險來定價，企業的成本也不是歷史成本，而轉化為一種風險成本。一旦按照風險來定價，就不是遵循以前所說的供求規律。比如說，在當前資本和資金相對過剩的時期，融資成本為什麼還那麼貴，企業借錢的時候利率那麼高？就是因為要考慮風險因素。當銀行給企業貸款的時候，它首先要評估企業的風險狀況，中小企業風險大，利率就要高，大企業風險低，利率就低。除了在利率上還有抵押和評估也需要費用，所以導致融資貴。所以當定價機制不是按照歷史成本，而是按照風險定價的時候，就意味著所有的生產要素都會變貴。在這種情況下，實體經濟的成本就會提高。

　　從社會角度來說，風險社會意味著很多風險要內部化，比如說養老要由企業承擔社保繳費，導致企業成本上升。內部化就意味著轉化為企業的成本，導致成本上升。由於經濟、社會各種風險不斷擴大，不確定性增加，整個經濟的運行成本就會上升，我們就進入了一個高成本時代。這個高成本時代和高風險時代是一致的。從這個意義上講，現在的成本已不是會計學意義上的成本，而是風險的轉化。但是，我們一直是按照歷史成本的觀念去理解成本。

　　所以，在這種情況下，如果說不能降低整個社會的風險水平，那麼高成本是無法降下來的。而要降低整個社會的風險水平，就要加快改革，加快制度創新，推進制度變遷，使制度和風險之間形成一種良好的匹配。當經濟社會中的不確定性總體水平下降的時候，那麼整個成本水平才能下降。

　　當前面臨的所謂成本高，歸結起來都是制度性成本。制度性成本提高不僅是因為管制的原因，而且是因為現在風險的整體水平提高了，而制度創新沒有及時跟進，導致風險整體水平上升，最終引起成本上升。所以，降成本的著力點應是怎麼樣降低制度性成本。隻有降低制度性成本，我們才可能實現經濟轉型升級。

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