農村“三塊地”改革備受關注。國土資源部牽頭的征地制度、集體經營性建設用地入市、宅基地制度三項農村土地制度改革試點已經進入攻堅決戰期。作為重要改革內容之一，集體經營性建設用地入市試點做了哪些探索？取得哪些成效？遇到什麼問題？記者近日進行了調研。

　　沉睡的“農地”被喚醒

　　33個試點共278宗農地入市，土地增效，農民增收

　　走在浙江德清莫干山的鄉間小道上，放眼望去，茂林修竹，流水潺潺。好生態帶來好發展，鄉村旅游在這裡搞得紅紅火火。

　　從事酒店行業的趙建龍瞄准商機，謀劃在莫干山鎮建設高端民宿，然而在土地上卡了殼。“一直找不到合適的地塊。有家村辦企業倒閉多年，土地一直閑置。但這塊地屬於集體建設用地，按規定，不能從事非農建設。”趙建龍很無奈。

　　德清縣國土資源局副局長邱芳榮說，當地土地供求矛盾日益尖銳，現有土地規劃無法滿足經濟發展需求，與此同時，大量農村集體經營性建設土地處於“休眠”狀態，供需之間隔著制度的藩籬。

　　苦等兩年多，趙建龍迎來轉機。2014年底，新一輪農村土地制度改革大幕開啟。中央印發了《關於農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，明確提出要完善農村集體經營性建設用地產權制度，賦予農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股權能。作為試點之一，德清縣探索集體經營性建設用地入市，建設城鄉統一的土地交易市場。

　　“改革是為了讓集體經營性建設用地和國有土地實現同權同價，形成對土地市場的有益補充，催生農業農村發展的新動能。”國土資源部調控和監測司改革協調處處長王愛民說。

　　2015年8月，莫干山鎮集體以協議的方式將土地出讓給趙建龍，用途為商服用地，成交價300多萬元，這是全國集體經營性建設用地入市的“第一宗”。目前德清縣入市宗地102宗，面積達758.45畝，成交額達1.64億元，農民和集體收益1億多元。德清縣委副書記敖煜新介紹，德清通過探索，“同權同價、流轉順暢、收益共享”的農村集體經營性建設用地入市制度，實現了常態化運行。

　　各地試點探索不斷。四川成都郫都區推動入市擴容增效，通過土地整治，激活存量，發展旅游產業，實現農民增收，集體經濟壯大﹔湖南瀏陽市把花炮退出和土地入市結合，促進產業轉型升級。

　　國土資源部副部長張德霖說，33個試點集體經營性建設用地入市地塊共計278宗，推進力度不斷加大，大部分試點地區完成摸底調查，制定規范入市行為的相關制度，進行了入市實踐。既盤活農村空閑和低效用地，又為農村新產業新業態發展提供了新空間。

　　農村土地制度改革要在統籌中向縱深推進。張德霖介紹，最初33個試點採取分類改革的方式。由於農村“三塊地”聯系緊密，從2016年9月開始，三項試點改革統籌推進。比如德清在入市上建立了成熟的規則，同時在征地制度和宅基地制度上也做了有益嘗試。下一步要加大統籌推進力度，增強改革整體性和協調性，讓“三塊地”改革形成共振效應。

　　讓集體和農民成為入市主體

　　或成立經濟合作社，或由村委會代理入市

　　“農地”入市，誰來入？這是集體經營性建設用地入市面臨的關鍵問題。

　　王愛民說，入市主體關系著“誰來分配土地收益”，農村土地制度改革目的是為了讓農民分享土地增值收益，讓他們成為土地的主人，激發管理、開發土地的熱情。

　　作為全國鋼琴生產基地，德清縣洛舍鎮的產品佔全國的1/8，但因為用地受限，不少企業生產環境差。“有的廠房是村裡以前養蠶用的平房。我們都不敢領客戶來考察，怕他們看到簡陋的條件，懷疑鋼琴質量。”東衡村一家鋼琴廠老板俞旭明說。

　　眾多鋼琴廠亟須開拓新空間。東衡村通過集體經營性建設用地入市，建設產業園區。14家鋼琴企業成為受讓方，平均每畝價格高達21萬元。邱芳榮說，“農地”入市后，土地金貴了，因此要合理設置入市主體，把參與權、知情權和決策權賦予集體和農民。

　　東衡村村支書章順龍說，村裡成立了土地股份合作社，全村3000人全部是股東。剛開始，每股隻有500元，通過入市，合作社獲得出讓金9000萬元，每股增厚了60倍。“集體受益后，除固定分紅外，其余部分用於擴大再生產，壯大集體經濟。”

　　“為了增加透明度，村裡把入市納入民主管理，對入市前中后的各項事宜全程公開。”章順龍說。

　　邱芳榮介紹，德清縣結合浙江省的“三權到人（戶），權跟人（戶）走”的農村產權制度改革，對所有經營性資產量化入股，全縣106個村（社區）成立股份經濟合作組織，實行工商注冊登記，獨立核算，自負盈虧，具有獨立法人資格，33萬農民成為股東。這些合作社具備市場主體資格，成為入市主體。“村民小組所有的土地入市，可以通過委托村股份合作社等代理入市。”

　　在入市主體設置上，各試點探索了多種形式。為了解決土地分散在不同所有者之間的問題，北京大興區西紅門鎮以鎮為基本單位，統一規劃調整，各個村集體土地統籌入市。成立鎮集體聯營公司，按照公司法人結構運行，發揮市場主體作用。保証了鎮域內各村共享土地收益。

　　作為欠發達地區，吉林省長春市九台區集體經濟組織弱小，當地探索村委會代行集體經濟組織職能，與土地使用者簽訂用地合同，激發村民自治能動性。

　　王愛民說，入市主體的設置要結合地方實際，尊重農民主體地位，實現讓利於民。特別要強化土地入市的民主機制，做到信息公開，決策公正，發揮基層民主作用，保証試點工作穩步推進。

　　不僅土地生金，更要金生金

　　平衡國家、集體和個人的利益，實現集體資產保值增值

　　如何平衡國家、集體和個人的利益，既能實現所有者利益，又能體現社會公平正義，是農村集體經營性建設用地入市試點的重要任務。

　　如何分好、用好土地收益？在作為改革試點之一的山西省澤州縣，北義城鎮南義城村有一塊9畝多的閑置土地，原為村辦煤站。一家能源公司因建設加油站需要，與村委達成協議，獲得40年的土地使用年限，成交價為132萬多元。澤州縣國土資源局負責人介紹，在國家層面，作為入市主體，南義城村委按照總成交價的20%，向政府交納土地增值收益調節金。但因村內資金緊張，由能源公司墊付。

　　在集體和農民層面，這個村以剩余全部地價款作價入股到該企業參與股息分配，公司以每年8%的固定利率，向村委支付股息8萬多元，村集體再進行內部分紅。

　　“通過作價入股的方式，村集體能夠得到長期收益，土地權益得到充分保障。企業也從一次性繳納土地款，變為每年分紅，緩解了資金壓力，雙方實現共贏。”這位負責人說。

　　不僅要土地生金，更要金生金。還有不少試點採取“分紅+自留發展資金”的模式。廣東省佛山市南海區在扣除調節金后，把土地款項的60%作為股份分紅，40%作為集體自留資金發展生產。貴州湄潭縣規定集體經濟組織成員分配不得少於淨收益的50%。

　　王愛民說，集體經濟組織應該加強資產管理，利用多種途徑，實現集體資產的保值增值，壯大集體經濟。防止簡單化分錢方式，影響農村發展的內生動力。

　　不同集體內部如何平衡，是試點探索中發現的新問題。王愛民說，有的因為土地規劃，產業園區不在集體所轄范圍﹔有的集體建設用地零散，不具備入市條件。

　　邱芳榮說，德清縣探索不同村集體合作入市模式。“東衡村創業園B區就是採用這種方式，相鄰村庄通過復墾，其建設用地在東衡村實現入市，所得收益按照一定比例進行分配。”

　　“我們鼓勵偏遠欠發達地區的集體經濟組織與集中入市區塊的集體經濟組織合作，資源共享，共同入市，把土地制度改革和脫貧結合起來，帶動農民致富。”邱芳榮說。

　　張德霖說，要把實現國家、集體和個人利益平衡，作為統籌協調推進改革的關鍵切入點，維護好各方利益，讓農民有更多的獲得感，進一步增強改革的整體性、系統性。

　　《 人民日報 》（ 2017年06月11日 09 版）

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