财政部财政科学研究所长：征房产税是改革大方向

　　财政部财政科学研究所所长贾康

　　房产税改革已讨论了相当长时间，但不能把开征房产税的目的仅仅看成是打压房价。目前谈及的房产税，实际是以房产保有环节征税形成规范的经济调节杠杆，以形成多种正面效应，包括对地方政府职能转变的合理激励，以及在配套改革中改变地方政府对土地财政的过度依赖。这一改革也是优化我国税制结构和收入再分配的组成部分。征收房产税，房价不会应声而落，但会使上扬曲线的斜率降低，发展过程更加平稳，减少泡沫，不会动不动就大起大落，造成对社会生活的负面冲击。

　　□现实困境

　　既得利益格局复杂

　　现行的房地产调控政策，最主要的进步是形成了区分保障房和商品房的双轨统筹管理框架，这是优化房地产调控和解决房价高问题的一个大的管理框架。

　　在保障房轨道，政府管规划、管托底。在商品房轨道，政府要管公平竞争规则和收税，不只是房产交易环节要收税，按照一个走向现代国家必须配套的现代税制来说，在房产保有环节也要收税。但是，大家对保有环节的税收没概念，目前仅有上海、重庆在试点房产税。

　　在房产税改革方面，公众最关心的往往是房价过高问题。政府应该做些什么呢？收税。房价越高，政府拿到的税收越高，拿到税后支持加快建设保障房。在保障和商品双轨统筹之下，把所有要素合在一起形成理性认识，这种理性认识绝不仅仅是探索商品房房价的。

　　现在为各方关注的上海、重庆房产税改革试点，是在全国人大审批通过、授权国务院制定实施办法的“房产税”框架下启动的试点，引入了两个实质性的新机制：一是把房产税覆盖面扩大到一部分消费住房；二是要作一定形式的税基规范，确立房产评估值概念并发展其方法。虽然两市试点方案细则不尽相同，但都包含着向较标准的房地产税或不动产税靠拢的取向。

　　有人说，应该由人大组织方方面面的参与者讨论设计中国的房地产税税法，审批通过后照法执行。这个说法从逻辑上看无懈可击，但在中国经济社会转轨过程中矛盾错综复杂，在触动既得利益格局、各方面认识明显不统一的情况下，如果想首先形成一个非常稳定的、全面的房地产税税法，人大审批通过后再执行，估计几十年也拿不出一个结果，房产税改革会无限拖延。我认为，不能不让争论，但不能陷于争论，要有先行建设的试点。

　　中国改革进入深水区后，任何改革都不可能呈现无人受损的局面。我们需要联系现实充分认识房产税可能产生的正面效应，由于既得利益格局与此有非常密切的关系，十分复杂、非常敏感，存在公开的和内部的激烈争论。我认为，应该推动理性探讨，寻求既有利于社会、民族长远根本利益又能助益较短期经济运行趋向平稳健康的可行性方案。

　　□势在必行

　　房产税改革别无选择

　　我国经济社会中房地产业继续发展的特征依然存在，由此引发的矛盾也日益凸显。虽然，绝大多数社会成员跟自己比，生活水平都在提升，但横向对比就会产生种种心理不平衡。要解决这些问题，在大的改革方向上，关于直接税和房地产税，我们没有其他选择。

　　地方税体系改革不成型

　　中国的税制结构中直接税比重偏低是个突出问题。这几年一说到“馒头税”“月饼税”，网上一片抱怨。老百姓的税负痛苦不能回避，应该考虑在合理收税的可塑性空间内降低间接税比重，提升直接税比重。

　　直接税以个人所得税和财产税为主，这些税负不能转嫁，那落在哪儿呢？落在先富起来的那部分人身上，他们更多地按照支付能力给国库做贡献，这符合所有经济体都承认的税收理念。先富者为税收做更多贡献，在享受生活资料层面做一些让步，痛苦程度相当低。富豪在交个税过程中没有任何伤筋动骨的感觉，而且一部分人认为自己应该给社会做贡献。而消费大众的收入中很大比重是满足基本生活需要，让他们在生存和从生存向发展提升层面让渡利益，痛苦程度相当高。

　　此外，中国地方税体系改革不成型。1994年的财税改革建立了与市场经济配套的以分税制为基础的分级财政框架，具有历史功绩。但走到现在，针对基层困难、土地财政等问题，对分税制的抨击不绝于耳，许多人把板子打在分税制上，是打错了地方。实际上省以下体制的状况是迟迟未能进入分税制状态，究其原因，其一，财政层级太多，分税分不清楚；其二，地方政府没有成型的地方税体系，没有大宗稳定的主体税源和收入支柱，不得已就要搞出很多隐性负债。我国地方税体系要从不成型向成型转变以优化相关制度安排，需要寻找其财源支柱，这也绕不开不动产税问题。

　　房地产现状引发严重不满

　　从整个国民经济看，有两个突出问题。

　　第一，中国房地产业的情况已引起严重不满。房地产在今后十几年中国继续保持黄金发展态势过程中的作用，应该正面肯定。

　　要扩大内需、提振消费的一个重要线索就是使房地产业健康发展。房地产要健康发展，就要有相关的制度建设减少房地产业的泡沫。限购、限价只是权宜之计，长远看要通过经济手段来维持，这就需要有制度框架依托的一种约束力量。

　　如何减少房地产泡沫呢？就是要通过制度建设，使房价在发展过程中不要大起大落。要真正解决好房地产业在必要调控下的健康发展问题，税收不是万能的，房产税不可能把房价压得很低，房产税只能使房价泡沫适当减少；但要使房地产业健康发展，不考虑在房地产保有环节逐步建立房地产税或不动产税，又是万万不能的。不应把所有的调控任务都指望于某一个税种，也不应在相关改革实施中操之过急，但又不能对这样一个明显的经济手段不加考虑。

　　第二，中国的收入分配差距扩大引起严重不满。邓小平曾指出，如不能真正走向共同富裕，我们的改革和发展就失败了。收入差距迅速扩大，在很大程度上缘于财产性收入，最主要的构成原因之一是不动产财富的增值、溢价收入。这需要通过一定的再分配优化调节和制约，不

　　动产税即房地产税，应该发挥收入分配的优化作用。

　　以上涉及的重大现实问题都在告诉我们：在大的改革方向上，关于直接税和房地产税，我们没有其他选择，需要考虑的是如何坚定稳妥地把握这一方向往前走。

　　在中国实施房地产税改革，是完成经济社会转轨与现代化的必要制度建设，将会产生4方面的正面效应：增加中国直接税比重降低中低端收入者的税收痛苦程度；为解决中国地方税体系不成型问题提供地方层面的支柱税种；促使已实施的房地产调控新政体现其应有的“治本”水准；优化收入和财产的再分配以抑制“两极分化”。可见，这一改革一举多得、势在必行。

　　□预期效果

　　促进住房供需平衡

　　对不动产的调节，原理上是寻求一个合理的供需状态。供需状态平衡，价格就不会大起大落，但恰恰在不动产方面，最根本的要素——地皮，属于天然垄断、特别稀缺的性质，即人类社会各中心区的地皮是最稀缺而无法增加的，必然越来越珍贵。不能说中国960万平方公里陆地，每个人有一份，那还是很宽松的，实际上所有利益相关者争夺的，都是中心区、黄金地段、好地段的不动产。这样一来，自然垄断就造成了供需长期倾斜失衡，我们只是力求合理调节这一状态，尽可能达到最多社会成员的基本满意。这就必须强调双轨统筹，而且应该在高端住房保有环节征税。

　　这个税会产生什么效应？第一，对买房自住的人，这会改变其预期，使其倾向于更实惠一点，相对小户型的房子，这就收敛了供需紧张情况下需求方面的冲劲，并提高了土地集约利用水平。第二，对买房做“商业性社会保险”的人，会考虑买房后出租，这就在没有增加投入的情况下增加了租房市场的供给，缓和了供需矛盾。第三，炒房的人会收敛自己的行为，因为这时的社会氛围和利益相关者的心态、预期都有所改变，炒房者会在估计风险时悠着点儿，而且会考虑多数接手的人是用于自住，自然而然会考虑多炒中小户型。这样一来，需求方结构变了，开发商拿地后也要考虑更多提供中小户型，而且在参加土地招拍挂环节不能像以前那样把利润空间想象得那么大，要谨慎一点。

　　综合起来，需求沉稳收敛了，同时有效供给增加了，总体的供需情况就会趋于更平衡、沉稳、健康，泡沫少些，转变发展方式所追求的一些可持续的因素也会注入，比如土地集约利用。

　　□个案成效

　　上海试点解决老问题

　　上海、重庆两地房产税改革试点，在打开局面方面起了重要作用。

　　此前有人指责上海、重庆试点好像成效不足，“动静不大”：税收很少；没看到房价急速下跌。其实，对房产税试点效果的评判，不能这么表面化。在上海、重庆搞试点，最重要的任务不是筹集收入，而是调节市场，影响人们的住房消费，并为省以下财税体制改革提供配套。房产税是按年可持续征收的，不能急于按少数地方试点的目前情况判断它一年能征多少税，而要看到未来房产税的财源支柱属性会逐渐显现。

　　还有，开征房产税房价不会应声而落。单靠一个税制不可能改变中国今后城镇化几十年进程中城市不动产价格上扬曲线的基本模样，但有了这个税收，会使这个上扬曲线的斜率降低，发展过程更加平稳，减少泡沫，不会动不动就大起大落，造成对社会生活的负面冲击。试点后，两地高端不动产成交量都明显下降，价格趋稳，这就是明显的正面效应。

　　此外，上海管理部门多年追求的一些不动产配置优化目标，通过税制的具体设计取得了很好的调节效果。比如，上海多年苦恼的问题是大家都愿意在城市中心区购置不动产，政府反复动员说周边地区很好，但市民的第一目标仍是中心区。这次上海方案里有一个杠杆：中心区域的税率是0.6%，周边区域的税率是0.4%，就差这么一点儿，便使现在的成交量被大量引流到周边区域。这也说明，搞市场经济要间接调控，运用规范的经济手段，而经济手段里税收是不可忽略的政策组合工具。

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