政府债务中央地方各半 债务管理存在四大问题

　　导读：全国各级政府到底“背”了多少债，答案终于揭晓。昨日，审计署发布的全国政府性债务审计结果显示，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务为206988.65亿元。这是我国首次摸清政府债务底数。

　　审计结果显示，目前我国政府性债务风险总体可控，但有的地方也存在一定的风险隐患。截至2012年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。

　　焦点

　　“底特律”城市破产不会在中国上演

　　审计署昨日公布的债务“家底”显示，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206988.65亿元，负有担保责任的债务29256.49亿元，可能承担一定救助责任的债务66504.56亿元。

　　在全国各级政府负有偿还责任的20多万亿元债务中，中央和地方政府大约各占一半——中央政府负债近10万亿元，地方政府负债近11万亿元。事实上，国家从法律层面并未赋予地方政府举债权。

　　如此规模的债务，政府是否有偿还能力？审计结果称，国际上对政府性债务负担状况尚无统一评价标准，从我国经济发展水平、政府性债务的现状，以及资产与负债的相互关系看，我国政府性债务风险总体可控。

　　审计署新闻发言人陈尘肇指出，从国际通常使用的负债率、政府外债占GDP的比率、债务率和逾期债务率四个风险控制指标来看，中国的各项债务率均处于相对较低的水平。

　　以负债率为例，审计结果显示，2012年底，全国政府性债务的总负债率为39.43%，低于国际通常使用的60%的负债率控制标准参考值。

　　陈尘肇介绍，从我国经济发展水平看，我国政府性债务是经过多年形成的，债务余额也将在较长一段时间内逐渐偿还。虽然当前我国经济增长速度有所放缓，但仍将保持较高的增长速度，平稳较快的经济增长将为债务偿还提供根本保障。

　　此外，陈尘肇表示，从政府性债务与政府资产的对应关系上看，我国政府性债务主要用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目，形成了大量与债务相对应的优质资产作为偿债保障。

　　中央财经大学财经研究院院长王雍君指出，债务总量风险可控加之偿债能力较强，类似“底特律”的城市破产情况不会在中国上演。

　　案例

　　铁路总公司如偿债困难 政府可能得救助

　　原铁道部举借2.29万亿元建设铁路项目

　　中国铁路总公司（原铁道部）通过发行政府支持债券或以铁路建设基金提供担保等方式举借22949.72亿元，用于铁路项目建设。

　　审计结果称，如果铁路总公司出现偿债困难，政府可能承担一定的救助责任。截至2013年6月底，该公司汇总财务报表反映资产总额46631.59亿元，负债总额29182.15亿元。

　　南水北调工程建设贷款537亿元

　　中央部门及所属单位债务中，政府负有偿还责任的债务768.54亿元，主要是以国家重大水利工程建设基金偿还的南水北调工程建设贷款537亿元，占69.87%。

　　释疑

　　最大规模政府债务审计

　　如何开展

　　如此大规模的审计，如何保证审计质量？昨天，审计署新闻发言人陈尘肇列出一串数据释疑。

　　原则：“见人、见账、见物，逐笔、逐项审核”

　　在审计中，对全部2454635笔债务，都与相关的债权人、债务人、其他有关人员或机构核实了情况，审核了债务相关的账、证、表和文件、协议、合同等资料，以及相关的项目、工程和资金等，确认债务的真实性、完整性、合法合规性。

　　方法：“上审下”、“交叉审”相结合

　　审计署业务司局和派出审计局负责中央政府性债务的审计，驻各地特派办负责各省本级、省会城市本级和部分区县的审计，地方审计机关在审计署统一领导下，采取“上审下”、“交叉审”相结合的方式对其他市、县进行审计，有效整合了审计力量，保障了审计的独立性。

　　问题

　　政府性债务管理存在四大问题

　　审计结果显示，政府性债务管理中存在四大主要问题。近年来社会热议的部分政府负债率超100%、政府举债盖楼、靠卖地收入还债等现象，审计结果中均有所披露。

　　本次审计发现并已依法移送有关部门处理的涉嫌违法违纪案件线索51件，涉案人员69人。有关处理结果将适时公告。

　　问题一：地方负有偿还责任债务增长较快

　　省市县政府债务年均增长近20%

　　截至2013年6月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05亿元，比2010年底增加38679.54亿元，年均增长19.97%。其中，省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。

　　问题二：部分地方和行业债务负担较重

　　3个省、99个市政府债务率超100%

　　截至2012年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%；其中，有2个省级、31个市级、29个县级、148个乡镇2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率（举借新债偿还的债务本金占偿还债务本金总额的比重）超过20%。

　　从行业债务状况看，截至2013年6月底，全国政府还贷高速公路和取消收费政府还贷二级公路债务余额分别为19422.48亿元和4433.86亿元，债务偿还压力较大。

　　问题三：对土地出让收入依赖程度高

　　近四成地方政府债务承诺靠卖地偿还

　　截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34865.24亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额93642.66亿元的37.23%。

　　问题四：违规使用政府性债务资金

　　部分政府债务资金用来修建楼堂馆所

　　审计发现，部分地方违规通过BT、向非金融机构和个人借款等方式举借政府性债务2457.95亿元。地方政府及所属机关事业单位违规提供担保3359.15亿元；融资平台公司等单位违规发行债券423.54亿元。

　　国发〔2010〕19号文件下发后，仍有533家只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司存在继续融资行为。

　　财政部等4部委2012年底明确要求地方政府规范对融资平台公司的注资行为后，仍有部分地方将市政道路、公园等公益性资产和储备土地等以资本金形式违规注入71家融资平台公司，涉及金额544.65亿元。

　　此外，部分地方违规将债务资金投入资本市场22.89亿元、房地产市场70.97亿元和用于修建楼堂馆所41.36亿元。

　　原因

　　政府债管理为何出现问题？

　　部分干部政绩观偏差导致债务增长较快

　　根据审计结果披露的数字，政府性债务管理中存在的问题可谓触目惊心。审计署新闻发言人陈尘肇介绍，我国财税体制、官员考核机制以及法律法规等方面不健全，共同导致政府性债务管理出现问题。

　　陈尘肇说，我国经济、社会处于快速发展阶段，市政建设、交通运输、保障性住房、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目建设都需要大量资金投入，但由于财税体制不够完善，地方政府财力有限，基础性、公益性项目建设存在资金缺口，地方普遍通过举债弥补资金缺口。

　　此外，一些地方领导干部政绩观存在偏差，片面追求经济增长，有较强的投资冲动，盲目举债发展，加之对地方政府及领导干部考核机制缺乏债务管理约束，致使部分地方的政府性债务增长较快。

　　陈尘肇介绍，国家从法律层面未赋予地方政府举债权，地方政府性债务管理制度尚不健全，加之一些地方和单位的法制意识不强，违规融资、违规使用债务资金问题仍不同程度存在。最后，陈尘肇指出，虽然近年来国家有关部门和地方政府陆续出台了一些加强地方政府性债务管理的相关规定，但在政府性债务的预算管理、规模控制和风险预警等方面管理仍显薄弱，制度执行也不到位。

　　对策

　　政府债务将列入干部经济责任审计

　　针对当前我国政府性债务管理现状，审计署新闻发言人陈尘肇表示，审计机关已向有关部门和地方政府提出建议。

　　审计机关建议，适当赋予地方政府举债权，实现阳光、规范融资；将政府性债务分类纳入全口径预算管理，探索编制政府资产负债表，坚决制止地方政府违规担保，切实加强对BT、垫资施工、信托、融资租赁等融资方式的监管。对违规提供资金或违规要求担保的，要追究相关人员的责任。

　　政府性债务管理具体措施正在制定

　　陈尘肇介绍，审计机关已向有关部门建议，要建立健全地方政府性债务管理责任制，严格责任追究。他说，有关部门已按照党中央、国务院的总体部署，正在制定和出台加强政府性债务管理的具体措施。

　　中央组织部近日印发了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，明确规定要加强对政府债务状况的考核，把政府负债作为政绩考核的重要指标，强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究，防止急于求成，以盲目举债搞“政绩工程”，把是否存在“新官不理旧账”等问题，作为考核评价领导班子和领导干部履职尽责的重要内容。

　　陈尘肇表示，相关部门和地方各级政府也将积极完善制度，陆续出台新的措施。

　　近日召开的中央城镇化工作会议提出，“在完善法律法规和健全地方政府性债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度”。

　　将动态审计政府债务“借、管、用、还”

　　陈尘肇介绍，下一步，全国审计机关将进一步加强对政府性债务的审计监督，建立起对政府性债务“借、管、用、还”各环节的动态化、常态化审计机制，并将政府性债务审计与中央财政管理、中央部门预算执行、地方财政收支、党政领导干部任期经济责任审计等有机结合起来。

　　妥善处理存量债务防范风险

　　针对当前政府债务出现的问题，审计结果建议，要建立健全债务风险预警和应急处置机制，妥善处理存量债务，防范债务风险。

　　近日召开的中央经济工作会议已将“着力防控债务风险”列为2014年经济工作的六项主要任务之一。会议提出，“要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务，把短期应对措施和长期制度建设结合起来，做好化解地方政府性债务风险各项工作。”本版文/本报记者 　关庆丰 　罗丹阳