國土開發，不能“焚琴煮鶴”

　　上馬工業項目毀林埋田，向生態濕地區域排污，在自然保護區建別墅……近年來，在發展沖動牽引下，此類“焚琴煮鶴”的負面事件頻頻爆出。國土如何開發，事關文明延續。

　　黨的十八大報告明確提出，要優化國土空間開發格局。“國土是中華民族賴以生存的根基，如果隨意開發，皮之不存，毛將焉附？”近日召開的全國政協常委會上，委員們的質問，如當頭棒喝，發人深省。

　　守住“生態紅線”

　　綠色一點點被擠佔，底線一次次被突破。委員們對近年來城鎮建設用地的肆意擴張和粗放、低效利用感觸很深。

　　全國政協常委吳晶出示的一項調查顯示，城鎮化進程中，土地城鎮化快於人口城鎮化特征非常明顯。據統計，2000—2010年，全國城鎮建成區面積增長61.6%，其中城市建成區面積增長78.5%，而同期城鎮人口增長僅為46.6%。農村建設用地總量也不減反增，特大城市、大城市、東南沿海地區土地承載能力已接近極限，一些省份城鄉建設用地規模已經突破2020年的控制指標。

　　全國政協常委何丕潔認為，國土開發強度過高和空間結構失衡已經到了非常嚴重的地步。據他介紹，30%是一個國家或地區國土開發強度的極限，日本、韓國的土地開發強度都在10%以下。而根據國土資源部統計，我國的某些省市開發強度竟已高達40%。一些大城市“攤大餅”式擴張，小城鎮建設遍地開花，也造成生產空間佔比過大，人均綠地面積過少，區域生態功能日益脆弱。

　　從耕地面積可以清晰看出開發之猛。據統計，2000年到2010年，全國耕地面積由19.23億畝減少到18.26億畝。“城鎮化規模擴展、速度加快，城市開發建設特別是工業項目不斷佔用優質耕地，18億畝耕地紅線警鐘已經屢屢敲響！”全國政協委員吳超憂心忡忡。

　　與此同時，急劇擴張的建設用地並沒有得到合理、有效利用。相關研究資料顯示，我國GDP每增長1%，土地佔用量竟達西方國家的5—8倍。吳晶在調查中觀察到，眼下正在興起的建設浪潮中，不少城鎮熱衷於建設大型廣場、商城、大型開發區和工業園區。盲目上馬的項目佔用了大量土地資源，卻未能從經濟體量和社會需求出發，土地空間開發競爭力並不高，這造成土地利用率低下，資源嚴重浪費。

　　習近平總書記在中共中央政治局第六次集體學習時指出，推進生態文明建設，應牢固樹立生態紅線觀念，不能越雷池一步。何丕潔認為，國土開發要堅持生態優先原則。“在整體謀劃國土空間開發時，必須把生態環境保護放在第一位，隻有這樣才能構建科學合理的城鎮化格局、農業發展格局、生態安全格局。”

　　全國政協常委楊天怡認為，城鎮化的健康推進，除了要管制好土地用途，還要嚴格控制總量，合理安排規模、結構和布局。“最關鍵的是要樹立國土開發主體功能理念，對國家重點生態功能區要建立限制開發的制度，對依法設立的各級自然保護區、世界文化自然遺產、風景名勝區、森林公園、地質公園等要建立禁止開發的制度。”

　　全國政協常委陳清華則建議在重要生態功能區、陸地和海洋生態環境敏感區、脆弱區等區域劃定生態紅線，對各類主體功能區分別制定相應的環境標准和環境政策。要加強生態評估，使重點生態功能區生態惡化趨勢盡早得到遏制，主要生態功能區盡早得到恢復和改善。

　　規劃呼喚升級版

　　2010年國務院頒布了《國家主體功能區規劃》，第一次系統確定了國土空間開發的主體功能定位。但從目前出現的新問題來看，這個規劃亟待進一步細化。

　　全國政協常委陳德銘認為，應適時賦予規劃一定的法律效力。他曾專門咨詢過有關部門，得到的答復是規劃是指導性的，沒有法律約束力，現在看來仍有必要通過法律形式對規劃的效力予以強化。他還提出，應當發揮市場在資源配置中高效的優勢，吸引更多的社會資金參與，探索新方式、新手段，共同致力於完善主體功能區建設，推進規劃升級。

　　生態環境、經濟結構、人口遷徙、城鎮化格局不斷變化，需要規劃適時作出調整。全國政協常委李朋德認為，規劃具體實施中存在一系列問題，如缺少統一的地理空間信息平台支持、監管的體系和手段不具備、實施主體難以明確、綜合評價難以及財稅政策不配套等，“規劃亟待推出更加完善的升級版”。

　　“現在不缺規劃，缺的是細化與落實，要竭力避免政策之間相互打架，一些投資巨大、用地量大的重大工程必須得到更加充分的論証。”全國政協委員、國土資源部土地利用管理司司長廖永林介紹，目前我國國土空間開發涉及的部門很多，相關規劃也很多，但彼此之間存在沖突、難以銜接，下一步完善主體功能區規劃過程中，應當注重細化，出台落實規劃的相應細則。

　　全國政協常委陳群也持此觀點：“應將主體功能區規劃與部門、地區發展規劃、工作計劃結合起來，做好細化。比如，在重點開發區，應提高資源利用效率﹔而在限制開發區，則應重點控制土地開發強度，重視生態保育、生態服務業的發展。”

　　領導意志突破規劃現象嚴重

　　國土規劃的目的在於實施。然而一方面規劃執行易受領導意志影響，隨意突破規劃現象嚴重﹔另一方面，規劃執行過程中涉及的生態補償、人員安置等錯綜復雜的問題也讓一些執行者望而卻步，導致一些地區的規劃隻停留在“紙上劃劃、牆上挂挂”。

　　“專項規劃不協調、基礎規劃未落地，是規劃得不到有效執行的重要原因。”全國政協常委楊維剛指出，規劃應當是科學、嚴肅的，規劃不合理或者得不到有效執行，將直接影響我們優化國土空間開發的全局。

　　楊維剛指出，目前土地利用、交通、水利、能源、林業等各類專業規劃各自為政，導致國土空間功能錯位﹔鎮、村兩級規劃薄弱，甚至完全缺失，且僅涉及建設用地管理與耕地保護，對經濟社會發展和鄉村建設指導性不強﹔另外，目前的規劃評估帶有隨意性，存在“重規劃、輕考核，重指標、輕評估”的現象，對規劃的執行進度、執行效果缺乏客觀、有效的評價。這些因素都直接影響規劃的執行力度。

　　他建議，要通過制定國土規劃基本法，確立國土規劃的法律地位，將國土規劃的編制和實施納入一定的法律程序。“通過立法，可以將國土規劃體系所包含的不同層次、不同類型規劃，從編制到實施的一整套基本程序作出原則規定，為規劃審批、頒布、實施和修訂提供法律保障。”

　　分配制度是最大杠杆

　　全國政協常委田嵐也認為，在國土空間開發戰略中，應當以法律的形式對人的權利予以保障：包括人的自由流動、自主選擇職業、居住地和生活方式，讓禁、限區域的人能夠有足夠的選擇空間和可能。

　　田嵐還提醒，應建立一系列配套措施，諸如完善生態補償機制、基本保障制度、財政轉移支付、產業引導機制等，確保禁限區人們的生活水平、發展要求和話語權不受損害。“分配制度是最大杠杆，合理的分配，才能確保可行的分工。獎勵和懲罰性政策，要配套使用。”

　　“應盡快制定、完善配套的資源開發生態補償制度。出台生態環境補償相關條例，以實現生態環境的‘善治’與長效。”楊天怡常委說，還應加大重點生態功能區的均衡性轉移支付力度，對限制開發區域和禁止開發區域予以相應的政策傾斜。