《全國國土規劃綱要（2016∼2030年）》（以下簡稱《綱要》）由國務院印發實施，不僅標志著自2009年開始的《綱要》編制工作圓滿收官，也標志著我國空間規劃體系建設取得了突破性進展。《綱要》確立了建設“安全、和諧、開放、協調、富有競爭力和可持續發展的美麗國土”的目標，以《綱要》的出台為標志，我國國土規劃站在了新的歷史起點上，在我國空間規劃發展史上具有重要裡程碑意義。

　　1 《綱要》是怎樣“煉”成的

　　◆《綱要》的出台是適應空間治理要求、深化規劃體制改革的產物，是部門協同、廣泛參與、對我國國土規劃工作30多年成果的系統集成。

　　新中國成立后的不同時期，為適應國家經濟建設需要，組織開展了不同類型、不同層級的國土整治和規劃工作，但國土規劃正式提到國家議事日程，是在改革開放以后。改革開放初期，隨著國民經濟迅速恢復和大規模國土開發活動的展開，建設無序、資源浪費和生態破壞等問題開始出現。1984年7月，原國家計委出台《關於進一步搞好省、自治區、直轄市國土規劃試點工作的通知》﹔1985年3月，國務院批轉原國家計委《關於編制全國國土總體規劃綱要的報告》﹔1987年，原國家計委印發《國土規劃編制辦法》，國土規劃編制工作全面開展。《全國國土總體規劃綱要（草案）》1990年2月完成。到1993年底，全國30個省（區、市）、223個地市、640個縣開展了國土規劃編制工作，分別佔當時全國省、市、縣總數的100%、67%和30%。另外，金沙江下游地區、烏江干流沿岸地區、京津唐地區、長江三角洲地區、以山西為中心的能源和重化工基地等區域，還分別編制了跨行政區國土規劃﹔長江、黃河、淮河等流域，編制了流域整治規劃。總體上看，這一時期的國土規劃以生產力布局、資源開發、國土整治為主要內容，具有鮮明的計劃經濟特征。因種種原因，包括全國規劃綱要（草案）在內，大多數規劃未正式批復，但在實際中不同程度發揮了作用。

　　20世紀90年代中期以后，由於對社會主義市場經濟條件下國土規劃的職能認識不清，加之多數國土規劃未能及時審批，規劃編制工作陷入停頓。1998年，國土規劃職能由原國家計委劃轉新成立的國土資源部。

　　進入21世紀，隨著資源環境約束趨緊、區域發展失衡、城鄉差距拉大，國土規劃重新進入人們視野，黨的十七大報告明確提出“加強國土規劃”。在國土規劃與相關規劃的關系未能理順的情況下，國土資源部一方面大力組織編制各級土地、礦產和海洋資源規劃，減少國土規劃缺位的影響﹔另一方面積極開展國土規劃編制試點，相繼完成深圳、天津、遼寧、廣東、廣西、河南等省（區）市國土規劃編制工作，對新時期國土規劃的理論和實踐作了有益探索，其中最重要的進展，是提出把資源環境承載力作為規劃布局的基本約束，以統籌處理規劃與市場的關系。

　　在省（區）市規劃試點的基礎上，國土資源部與中國科學院等單位聯合開展了全國國土規劃綱要編制前期研究。2009年9月，經國務院同意，由國土資源部和國家發展改革委牽頭，財政部、環境保護部、住建部等28個部門、單位參加，正式啟動了《綱要》編制工作。到2012年底，《綱要》（送審稿）編制完成。黨的十八大后，中央提出一系列治國理政新理念新思想新戰略，為在《綱要》中充分體現新的要求，並做好與全國主體功能區規劃的銜接，又對《綱要》（送審稿）進行了反復修改和完善。到正式出台實施，《綱要》從前期研究到完成批復歷時8年，其編制是對改革開放30多年來國土規劃工作成果全面檢閱和系統集成的過程，是對新形勢下國土規劃適應引領國土空間治理深入探索和創新發展的過程，是凝心聚力、集思廣益、求同存異、統一思想的過程，最終凝結為我國空間規劃發展的一項重大成果。

　　2 《綱要》有什麼作用

　　◆《綱要》作為一項高層次、戰略性、綜合性、基礎性規劃，填補了我國空間規劃體系最大短板，標志著社會主義市場經濟體制下空間規劃架構基本形成。

　　經過60多年的實踐，特別是改革開放30多年來的不斷發展，我國空間規劃逐步強化，在經濟社會發展中發揮著不可替代的重要作用。特別是空間規劃從經濟社會發展規劃中分化出來並不斷完善，體現了“使市場在資源配置中起決定性作用”和“更好發揮政府作用”的根本要求，標志著國家空間治理理念和治理方式的實質提升。比如，土地利用規劃的“保護優先”“集聚發展”“精明增長”，城市規劃的“以人為本”“開放緊湊”“功能復合”，環境保護規劃的“環境友好”“綠色低碳”“生態安全”等等理念，已廣泛影響人們的思想行為和政府決策，推動著經濟發展方式和生產生活方式的變革。又如，通過土地利用規劃、城市規劃、區域規劃等統籌協調和引導，有效構建了統籌區域城鄉發展的機制，逐步打破了傳統計劃體制遺留下來的區域城鄉間要素流動的制度性壁壘，區域和城鄉發展一體化進程明顯加快，資源利用效率、基本公共服務均等化不斷取得新進展。

　　但是，在各類空間性規劃蓬勃興起、規劃種類和層級總體偏多的同時，作為空間規劃的上位規劃——國土規劃卻長期缺位，其消極影響已日益顯現。一方面，缺少高層次、戰略性空間規劃，難以形成統一、協調、高效的國土空間政策，不利於從源頭上遏制無序建設、過度開發、資源濫用和環境破壞。另一方面，各類規劃試圖填補國土規劃的空白，也助長了規劃的無序增長，加劇了規劃體系的混亂，影響到政府管理效率。各類相關規劃各有長處，但也各有不足。

　　經濟社會發展規劃是國家加強和改善宏觀調控的重要手段，也是政府履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職責的重要依據。這也決定了經濟社會發展規劃既要統攬各方，涵蓋經濟、政治、社會、文化和生態文明建設各個領域，又要處理好政府與市場的關系，明確規劃邊界。經濟社會發展規劃以發展為中心，調控對象是政府的施政行為。盡管規劃政策最終要落地，但經濟社會發展規劃在本質上不屬於空間規劃，因此無法填補國土規劃的缺位。

　　城鄉規劃是促進城鄉人居環境改善、空間高效合理利用和經濟社會可持續發展的重要工具，其法定功能是為規劃區內各項建設活動提供依據。城鄉規劃屬於空間規劃序列，但它是以城鄉建設為中心，調控對象是單位和個人的建設活動。顯然，在我國現行規劃體系下，城鄉規劃難以涵蓋全部國土空間的開發、利用、整治和保護活動。

　　土地利用規劃的主要作用是統籌各業各類用地，控制建設用地，保護永久基本農田，促進節約集約用地，保障土地資源可持續利用。依據《土地管理法》，國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途。這就決定了土地利用總體規劃屬於國家空間規劃，主要功能是為土地用途管制提供依據。土地利用規劃是以土地利用控制為中心，調控對象是單位和個人的土地利用活動，在我國現行規劃體系下，土地利用規劃的戰略性和綜合性也存在不足。

　　環境保護規劃以協調環境保護與經濟社會發展為己任，其主要功能是為生態建設和環境保護提供依據。環境保護規劃雖有一定的空間性，但通常納入經濟社會發展規劃序列。環境保護規劃以保護環境為中心，調控對象是單位和個人的開發建設和環境利用活動。環境保護規劃屬於專項規劃，覆蓋面有限。

　　主體功能區規劃以劃定優化開發區、重點開發區、限制開發區、禁止開發區為基本任務，其中的“開發”特指大規模、高強度的工業化城鎮化開發。主體功能區規劃初步奠定了生態文明制度建設的基礎地位，是具有中國特色的空間規劃，但顧名思義，主體功能區規劃隻能是國土規劃的一個組成部分，不能代替完整的國土規劃。

　　根據《綱要》，國土規劃是“對國土空間開發、資源環境保護、國土綜合整治和保障體系建設等作出總體部署與統籌安排，對涉及國土空間開發、保護、整治的各類活動具有指導和管控作用，對相關國土空間專項規劃具有引領和協調作用，是戰略性、綜合性、基礎性規劃”。這一科學概括，既確立了國土規劃的功能定位，又明確了國土規劃與其他空間規劃的相互關系，即總體與部分、綜合與專項、主導與從屬的關系。《綱要》的出台，填補了高層次、戰略性規劃的欠缺，有助於克服規劃種類繁雜、相互掣肘、運行效率低下的弊端，有助於解決規劃層級過多、事權錯配、空間政策統一性不足的問題，標志著社會主義市場經濟體制下的空間規劃架構基本形成，表明我國空間規劃體系日益走向完善。

　　3 亮點都在哪裡

　　◆首次提出推進“國土集聚開發”“國土全域保護”，構建“四區一帶”國土綜合整治格局，創新了空間規劃方法，著力構建統一協調、銜接高效的國土空間治理基本政策架構。

　　近年來，隨著各地各部門對空間規劃權的博弈不斷加劇，空間政策分散化、碎片化問題日益突出，助長了國土空間的無序開發和低效擴張，加重了各種生態和資源環境問題。比如：眾多的區域發展規劃紛紛登場，不少規劃蛻變為挖深政策窪地、爭奪資金項目的工具。又如：大量華而不實的園區規劃，導致無序競爭、惡性競爭愈演愈烈，加劇產業同構和產能過剩。再如：一些地方在城市規劃中隨意擴大建設用地規模，導致區域土地開發強度過大，資源環境不堪重負。《綱要》針對這些問題，著力強化國土空間開發、保護和整治的統籌管控，著力構建統一協調、銜接高效的國土空間治理基本政策架構，形成了一系列戰略構想和方法創新。

　　首次提出推進“國土集聚開發”，國土空間開發的戰略格局更加明晰

　　明確以培育重要開發軸帶和開發集聚區為重點，建設競爭力高地﹔在資源環境承載能力較強、集聚開發水平較高或潛力較大的城市化地區，著力推進國土集聚開發，引導人口、產業相對集中布局﹔以四大板塊為基礎、三大戰略為引領、國家優化開發和重點開發區域為重點，依托大江大河和重要交通干線，打造若干國土開發重要軸帶，促進生產要素有序流動和高效集聚，著力打造國土集聚開發主體框架，積極構建多中心網絡型開發格局，提升國土開發效率和整體競爭力。

　　首次提出推進“國土全域保護”，國土空間保護政策更加系統化

　　明確構建“五類三級”國土全域保護格局，即以資源環境承載力評價為基礎，依據主體功能定位，按照環境質量、人居生態、自然生態、水資源和耕地資源五大資源環境主題，區分保護、維護、修復三個級別，將陸域國土劃分為16類保護地區，實施全域分類分級保護。對開發強度較高、環境問題較為突出的開發集聚區，實行以大氣、水和土壤環境質量為主題的保護﹔對人口產業集聚趨勢明顯、人居生態環境問題逐步顯現的其他開發集聚區，實行以人居生態為主題的保護﹔對重點生態功能區，實施以自然生態為主題的保護﹔對水資源供需矛盾較為突出的地區，實施以水資源為主題的保護﹔對優質耕地集中地區，實施以耕地資源為主題的保護。對京津冀、長三角、珠三角等優化開發區域，實施人居環境修復，優化開發，強化治理，從根本上遏制人居生態環境惡化趨勢﹔對重點開發區域實施維護，有序開發，改善人居生態環境﹔對重點生態功能區和農產品主產區實施生態環境保護，限制開發，鞏固提高生態服務功能和農產品供給能力。

　　首次提出構建“四區一帶”國土綜合整治格局，搭建起“國土綜合整治”的基本平台

　　明確以主要城鎮化地區、農村地區、重點生態功能區、礦產資源開發集中區、海岸帶和海島地區為重點，開展國土綜合整治。實施城市化地區綜合整治，深入推進城市低效用地再開發和人居環境綜合整治，優化城鄉格局，促進節約集約用地，改善人居環境﹔推進農村土地綜合整治，實施田水路林村綜合整治和高標准基本農田建設工程，提高耕地質量，持續推進農村人居環境治理，改善農村生產生活條件﹔加強重點生態功能區綜合整治，以自然修復為主，加大豐育力度，適度實施生態修復工程，恢復生態系統功能，增強生態產品生產能力﹔加快礦產資源開發集中區綜合整治，加強礦山環境治理恢復，建設綠色礦山，開展工礦廢棄地復墾利用﹔開展海岸帶和海島綜合整治，修復受損生態系統，提升環境質量和生態價值。

　　將資源環境承載力綜合評價和空間經濟分析作為規劃編制基礎，創新了空間規劃方法

　　資源環境承載狀況構成了國土空間開發的自然基礎，國土空間市場狀況構成了國土空間開發的經濟基礎，二者共同塑造國土空間開發的未來格局。通過資源環境承載力評價，為確定國土開發的規模、布局和強度提供重要的本底支撐﹔通過空間經濟分析，研判人口流動、產業集聚、城鎮發展、經濟區位等的綜合影響，為優化國土空間開發格局奠定堅實基礎。

　　總體上看，《綱要》既立足我國實際，又借鑒國際先進的規劃理論和方法，尊重自然規律、經濟規律和社會規律，充分體現創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，有效協調和整合了空間發展政策，為區域發展總體戰略、新型城鎮化戰略和生態文明建設戰略的實施奠定了重要基礎。

　　4 藍圖如何變成現實

　　◆以主體功能區規劃為基礎，以國土規劃為主體，推動“多規合一”，構建功能清晰、層次分明、銜接統一、運作高效的空間規劃體系框架，建設安全、和諧、開放、協調、富有競爭力和可持續發展的美麗國土。

　　《綱要》描繪了美麗國土建設的宏偉藍圖，但要把藍圖變為現實，還需要接續努力、深入探索，在完善規劃體系上下更大功夫，在創新實施機制上有更大作為。

　　構建功能明晰、上下銜接的國土規劃體系

　　從國際上看，凡國土規劃開展較早、成效較好的國家，大多構建了較為完整的國土規劃體系，並根據形勢發展需要不斷健全。在這些國家的國土規劃體系中，既有面向全國的聯邦/中央層次規劃，也有面向中級行政單位或跨行政區的州/大區層次規劃，還有面向地方行政單位的市/縣層次規劃，不同層級的國土規劃在指導思想、編制原則、目標取向、實施手段等方面存在明顯差異，但都分工明確、功能明晰而又相互補充、協調配合。例如，德國國土規劃在經過近一個世紀發展后，已形成包括聯邦、州和州轄市三級完整的規劃體系﹔英國國土規劃體系由國家、區域和地方三級國土規劃構成﹔荷蘭國土規劃體系自上而下包括國家、區域、地方三級﹔日本國土規劃體系包括全國綜合開發規劃（第六次全國國土規劃更名為國土形成規劃）、都府縣綜合開發規劃、地方綜合開發規劃和特定區域綜合開發規劃。高層次國土規劃一般較為原則，戰略性、政策性很強，所關注的問題也更為宏觀和長遠﹔中層次國土規劃起承上啟下作用，受高層次國土規劃的協調和統籌﹔低層次國土規劃是中、高層次國土規劃的具體體現和落實，指令性和約束性很強。結合我國國情，下一步應部署開展省級、市級和跨行政區國土規劃，形成自上而下、協調銜接的國土規劃體系，逐級落實《綱要》的要求。

　　以國土規劃為主體推動“多規合一”

　　“多規合一”的目標是建立與發展規劃相對獨立又相互支撐的空間規劃體系，推動國土空間治理體系和治理能力現代化。根據國內外空間規劃實踐，能夠承載戰略性、綜合性、約束性空間規劃功能的規劃隻能是國土規劃。未來應當以主體功能區規劃為基礎，以國土規劃為主體，推動城鄉建設、土地利用、生態環境保護等“多規合一”，構建功能清晰、層次分明、銜接統一、運作高效的空間規劃體系框架。在國土規劃的總體控制下，可根據各時期國土開發、保護、利用和整治的重點任務，有針對性地編制各類空間專項規劃。在城市、鄉鎮、村，分別組織編制城市、鄉鎮、村庄建設規劃和鄉鎮、村土地利用規劃，作為落實空間總體規劃的實施性規劃。各地區、各部門、各行業編制相關規劃和制定相關政策，在涉及國土開發、利用、保護和整治等方面，應與國土規劃相銜接。

　　建立健全國土規劃的實施和監督機制

　　國土規劃是一個編制、實施、監督的持續過程，每一個新的階段都要將實踐信息及時反饋到前面階段，以便改進規劃，更好適應空間治理的需要。國土規劃是市場經濟條件下政府的重要職責，必須強化政府在規劃管理中的主導地位，明確主體責任。建立規劃實施的部門溝通協商機制，統籌重大政策研究和制定，協調解決國土開發、保護和整治中的重大問題要強化中央與地方之間協調聯動，明確職責分工，形成推進規劃實施的共同責任機制。健全國土資源調查評價和動態監測體制機制，建立國土空間變化監測體系，完善調查監測指標和網絡，對國土規劃實施情況進行全面監測和評估。

　　推動依法、科學和民主規劃

　　國土規劃作為政府對空間利用的基本干預手段，推進規劃法治化、科學化和民主化尤為重要。推動制定國土規劃法律法規，完善科學化、民主化、規范化的規劃編制與實施管理制度，嚴格規范國土規劃編制、審批、實施及修改程序。建立健全“政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策”的規劃組織方式，把專家論証、公開公示、風險評估等確定為規劃重大決策的法定程序，健全規劃決策管理機制。建立健全公眾參與制度，加大規劃重大內容的宣傳力度，營造全民參與規劃、遵守規劃和監督規劃執行的濃厚氛圍。

　　（作者單位：國土資源部調控和監測司）

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