高培勇：新一轮财税体制改革必须坚守分税制

　　●财力和事权分别处于“钱”和“权”两个不同的层面，现实中的操作便如同分居在不同楼层的两个人的联系方式，除非一个人跑到另一人的楼层，否则只能隔空喊话或借助通讯手段，因而至少从目前的情形看，财力与事权之间的匹配方式很难说是规范性的。

　　●在当下，最需解决、亟待澄清的一个根本问题是，不论眼前的矛盾有多么复杂，不论前行的道路有多么曲折，我们只能也必须坚守并采取实质措施不断逼近已经被历史反复证明了的、与社会主义市场经济体制相适应的唯一正确的改革方向———“分税制财税体制”。

　　近日笔者在京接连参加了两个学术研讨会。两个会议的主题不一，但都涉及到了新一轮财税体制改革问题。前一个会议由上海财经大学主办，以营业税改征增值税为主题，研讨了营改增所牵动的诸方面经济社会效应。与会者至少达成了一个基本共识：“营改增”已经倒逼新一轮财税体制改革。后一个会议由博源基金会主办，以中国未来的机遇与挑战为主题，将财税体制改革作为一个主要聚焦点，话题覆盖地方税、预算法、中央与地方关系、债务风险等诸多相关领域。与会者也大都认同一个基本说法：应当把财税体制改革作为新一轮全面改革的重点内容。

　　循着如此的研讨线索走下去，可以看到，“营改增”所形成的倒逼也好，作为新一轮全面改革的重点内容也罢，都不可避免地触碰到了一个根本性的问题：新一轮财税体制改革的方向，究竟是继续坚持“分税制”还是重新回到“分钱制”？

　　这一问题表面上看似尖锐，但确是当下我国财税体制改革方向抉择的要害所在。

　　从1994年迄今，我国的财税体制一直以“分税制财税体制”冠名。毋庸赘述，将“分税制”作为财税体制的前缀，表明我国的财税体制是以分税制作为改革方向或建设目标的。也毋庸赘言，“分税制”所对应的是“分钱制”，是将“分钱制”作为其对应面来设计的。与我们曾经经历过的以统收统支、财政大包干为代表的“分钱制财税体制”安排有所不同，本来意义上的“分税制财税体制”至少具有“分事、分税、分管”三层含义：

　　所谓“分事”，就是在明确政府职能边界的前提下，划分各级政府间职责(事权)范围，在此基础上划分各级财政支出责任。

　　所谓“分税”，就是在划分事权和支出范围的基础上，按照财权与事权相统一的原则，在中央与地方之间划分税种，即将税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税，以划定中央和地方的收入来源。

　　所谓“分管”，就是在分事和分税的基础上实行分级财政管理。一级政府，一级预算主体，各级预算相对独立，自求平衡。

　　对照一下“分税制财税体制”的上述含义，不难发现，经过近20年的演变过程，现行的财税体制虽然仍旧称之为“分税制财税体制”，但它同本来意义上的“分税制财税体制”的距离不是拉近了，而是更远了。在很多方面，甚至从1994年已经达到的水平大大倒退了。且不说在主观上对于“分事”“分税”“分管”的追求未能持续坚守而多有知难而退之嫌，单就其客观意义上的实践操作而言，以改革之名所推出的具有“分钱制”色彩的调整举措可谓屡见不鲜。

　　比如，“分税制财税体制”的灵魂或作为“分税制财税体制”的设计原 则 ， 就 在 于 “ 财 权 与 事 权 相 匹配”。然而，在财权迟迟未能清晰界定的背景下，2007年，我们对其做了一个绝对属于颠覆性的调整，将“财权”的“权”字改为“力”字，从而修正为所谓“财力与事权相匹配 ” 。 由 于 财 力 和 事 权 分 别 处 于“钱”和“权”两个不同的层面，现实中的操作便如同分居在不同楼层的两个人的联系方式，除非一个人跑到另一人的楼层，否则只能隔空喊话或借助通讯手段，因而至少从目前的情形看，财力与事权之间的匹配方式很难说是规范性的。后来，在预算法的修订中，鉴于“事权”也迟迟不能清晰界定的境况，我们又操用了一个新的表述———“支出责任”———替代“事权”，从而，名义上的“财力与事权相匹配”演化成了事实上的“财力与支出责任相匹配”。问题在于，“财力”指的是“钱”，“支出责任 ” 无 疑 指 的 也 是 “ 钱 ” ， 由 两“权”层面上的匹配退居为两“钱”层面上的匹配，虽可说是迫于现实条件的一种不得已的选择，但终归是从“分税制财税体制”基点的倒退之举。

　　还如，将现行税制体系中的18个税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税本是“分税制财税体制”的一个重要基石，但是，在1994年财税改革之时将主要注意力放在了中央税和中央地方共享税建设的条件下，此后的调整非但没有适时实现主要注意力向地方税建设的转移，反而仍在加强中央税和中央地方共享税建设 的 线 索 上 反 复 操 作 。 一 方 面 ，2002年，以所得税分享改革为契机进一步添增了中央地方共享税收入占全部税收收入的比重。另一方面，始自2012年上海试点、正在向全国扩围且要在“十二五”落幕之时全面完成的营业税改征增值税改革，又将本属于地方税、甚至属于地方唯一主体税种的营业税，纳入中央地方共享税———增值税———框架之内。尽管如此的操作有其必要性，系事关我国财税体制改革的重要步骤，而且亦同时伴随以相应的财力补偿性措施，但无论如何，一个直接的、不可回避的结果是，地方税体系被进一步弱化了，唯一的地方税主体税种被撼动了，地方税收入占全部税收收入的比重进一步下降了。

　　再如，分税制财税体制的另一个重要基石，即是在“分事”、“分税”的基础上实行分级财政管理。作为一级政府财政的基本内涵，就在于它须有相对独立的收支管理权和相对独立的收支平衡权。但是，这些年来，特别是在“财权与事权相匹配”被修正为“财力与事权相匹配”之后，随着中央各项转移支付规模及其在全国财政收支规模中所占比重的急剧增长和扩大，不仅地方财政可以独立组织管理的收入规模及其在地方财政收入中的占比急剧减少和缩小，而且，地方财政支出的越来越大的份额依赖于中央财政的转移支付。在某种意义上，为数不少的地方财政已经沦落为“打酱油财政”———花多少钱，给多少钱。更值得注意的是，在营业税改征增值税的大潮中，表面上可归于配套性措施的“营改增”收入返还安排———将改征为增值税、转由国家税务局征收的那一块儿营业税收入如数返还给地方政府，本质上属于一种变相的中央财政转移支付。倘若此种安排长期化，甚至于体制化，那么，多级财政国情背景下的各级地方财政，将由于基本失掉相对独立的收支管理权和相对独立的收支平衡权而在事实上彻底沦落为“打酱油财政”。毫无疑问，事实上的“打酱油财政”，即便仍旧以“分税制财税体制”冠名，即便仍旧维持“分级财政管理”标识，它的本质，同历史上的带有“分钱制”色彩或倾向的财税体制安排是类似的，甚至是无异的。

　　说到这里，笔者最想表达的一个基本见解是，由“营改增”所倒逼的新一轮财税体制改革，或者，作为新一轮全面改革重点内容的新一轮财税体制改革，不能跟着感觉走。而应当在做好顶层设计和总体规划的前提下，瞄准改革方向，心有所属地加以推进。在当下，最需解决、亟待澄清的一个根本问题是，不论眼前的矛盾有多么复杂，不论前行的道路有多么曲折，我们只能也必须坚守并采取实质措施不断逼近已经被历史反复证明了的、与社会主义市场经济体制相适应的唯一正确的改革方向———“分税制财税体制”。

　　(作者系中国社科院财经战略研究院院长)

(来源:经济参考报)