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收入分配改革广受社会关注。分配问题存在于分工协作的社会共同体之中。在复杂的经济社会体系中，分配的核心是通过制度安排显现出来的国家、企业和居民三者之间关系。其中不仅蕴涵着分配的比例关系，更重要的是，国家、企业和居民这三者同时是三大分配主体，其在整个分配体系中的地位和作用、权力和权利、责任和义务等多个层面的关系界定，对应着不同的分配格局。
当前国家与居民的关系，整体上仍一直在延续计划经济时期的体制，把所有居民划分为城市居民和农村居民，形成了城乡分治的体制。这个体制的背后是两种所有制、农业与非农产业、两种社会身份、两种生活方式、两种社会组织方式、两种人际交往方式、两种文明。如果说，在计划经济时期，出于国家快速推进工业化的需要，城乡分治还有一定的必要性和合理性，那么，在大力发展社会主义市场经济的今天，城乡分治导致经济二元化、社会二元化。
更重要的是，市场化改革把农村居民从一开始就置于非常不利的境地。农村改革一定程度上解放了农民，工业化也使农民作为生产要素流动，获得了外出打工赚钱的机会，农村居民的生活状况有了较大改善。但需要看到，在农村无法积累财产，或者说，在农村积累的财产是无法变现带走的。因为城乡两个市场受体制阻隔，生产要素并不能在城乡之间畅通流动。
其中最大问题是农村土地市场不存在。这使农民无法积累财产。无论投入到承包地里，还是住房上，农民积累的财产无市场价值，农民一旦离开农村，就会变成无产者。由此不难发现，在国民收入分配体系中，在农村有一个巨大的“分配漏斗”，即无论农村居民收入增加多少，离开农村就会变得一无所有。就好比一个没有底的木桶，固定在地上还能盛水，一旦拎起来，所有的水都会漏光。农村居民收入增加，可以改善眼前的生活，但以不离开农村为前提。这与我国现阶段的人口、家庭城镇化趋势是相悖的。构建农村土地市场、宅基地市场、住房市场是缩小城乡差距的重要基础。
由于农村住房市场不存在，仅住房这一项，就使城乡居民之间的财产差距迅速扩大。在集体所有制土地上的住房，即使是靠近城市，其市场价值也是不确定的，更不要说远离城市的偏远乡村。如何在土地集体所有制这个基础上，通过制度设计来构建一个市场，堵住收入分配上的漏斗，使农村居民能积累财富，这是正确处理国家与居民关系的重要一环。
在国家与居民关系中，面临的另一个重大问题是，与不同社会身份连在一起的不平等待遇。这不只是户籍问题，还包括同工不同酬、同单位不同待遇、同城不同权利。即使取消户籍，这种社会歧视也非一下子能消失。社会歧视的消除需要一个过程，社会不同群体的相互融合难以一蹴而就。
当前面临的首要问题是，要解决好已经进城的农民工的同城待遇问题。在现有城镇化率51%当中，只有35%的居民能享受同城市民待遇，另有16%的常住人口至今无法享受同城市民待遇，这是城镇化质量不高的突出表现。也可以说，这是城乡二元化被复制到了城市，在城市里形成了新的二元化，实质是隐形的“贫民窟”。
按照常住人口平等地提供公共服务，中央、地方财政收支划分标准和转移支付标准都应进一步调整完善。调整的方向应是从农村、中西部等基于地域的静态倾斜转向基于人口流动的动态倾斜，让公共服务“跟人走”，而不是“让人找”公共服务。只有这样，国家与农民的关系才能顺应新时期城镇化的要求，并从根本上改善农村居民这个庞大群体的未来分配状况。
从居民和企业的关系来看，在市场经济条件下，“资本说了算”，劳动者在资本面前是天然的弱势者。如果没有强有力的保护，劳动者权益是难有保障的，工资与利润的天平总是会向资本一端倾斜。从国家和企业的关系来看，如果政府站在企业一边，固然有助于经济高速增长，但同时也使经济增长的成果通过企业越来越多地集中到社会少数人手中，容易导致居民分配占比下降，消费率下降，也导致产业结构扭曲。
上述三者关系改革远远超出了分配本身，实际上涉及到国家制度体系的各个方面，就分配论分配，只会形成治标之策，而不能治本。在当下规范分配秩序的同时，需要从国家、企业和居民三者关系入手，重点从国家与居民的关系先行突破，带动三者关系的整体转变。（作者系财政部财政科学研究所副所长、研究员）
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