城镇化发展规划正“抓紧制定”

编者按：去年年底的2013年经济工作会议明确，要积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量。官方的说法是，“城镇化是中国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。要构建科学合理的城市格局，大中小城市和小城镇、城市群要科学布局，与区域经济发展和产业布局紧密衔接，与资源环境承载能力相适应。要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好。要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。”

总而言之，新型城镇化就是“人”的城镇化。但在总体思路确定的情况下，我们又该怎么实现“人”的城镇化？城市和农村该怎么各自发展？政府该发挥怎样的作用？城镇化发展需要的经费又从何而来？

对此，《国际金融报》记者3月30日在2013年中国城镇化高层国际论坛采访了多路专家和学者，试图为消费者和投资者解开更多的疑问。

讨论1：钱从哪来

亟待融资渠道创新

■ 本报记者 张竞怡 发自上海

业界的共识是，城镇化发展离不开大量资金支持。那么，钱从哪里来？可能的债务风险又该如何控制？这成为2013中国城镇化高层国际论坛分论坛“城市投融资与债务风险化解”的中心议题。

对此，与会专家3月30日纷纷呼吁创新地方政府融资渠道，大力发展直接融资，允许地方政府发行债券、调动民间资产等。

债务“在所难免”

中国人民大学校长陈雨露称，新型城镇化道路中“新型”的含义之一，就是“怎么能既筹到钱，又不爆发金融危机”。

事实上，巨量的地方政府债务已备受业界关注。据今年全国“两会”期间全国政协委员、审计署副审计长董大胜的表述，目前中国中央债务规模在7.7万亿元左右，地方债在10.71万亿元，“考虑到部分地方债存在一定浮动性，估计目前各级政府总债务规模在15万亿至18万亿元之间”。

对此，有分析称，虽然巨额的地方债不至于让地方政府破产，但可能还是会影响到地方政府发展的积极性。不过，湖南省长沙市市长张剑飞缓解了业界这方面的忧虑。

“从全世界的情况看，没有一个地方政府以当期的财政收入来支撑服务和建设未来50年乃至100年的基础设施。”张剑飞说，“因此，要想尽快推进城镇化，债务就在所难免。”

贷款转债券“很迫切”

然而，即便债务不成问题，又该如何完成陈雨露所说的“怎么能筹到钱”？

对此，世界经济论坛高级总监Alex Wong首先说，城镇化建设，就全球范围看，也是“差钱的”。“2012年，280万亿美元用在旧设施改造上，真实需求为430万亿美元，这之间仍有150万亿美元的差距。”他说。

但就各个不同国家的情况看，Alex Wong认为，中国的挑战并不一样。因为，与中国不同，在传统的西方市场中，城市基础设施和服务通过税收就可以解决，也可通过资本市场的融资来解决。

张剑飞为此呼吁：“有一件事情是急需做的：修改《预算法》第28条。”这条法律规定，地方政府不允许赤字预算，不允许发行债券。

“不允许赤字预算完全赞同，但在合理范围内，地方政府应允许发行债券。”张剑飞说，现在，地方政府一旦不以发行债券的方式融资，就会以地方融资平台等其他方式体现出来，“后者的成本很高，贷款期限也很短”。

数据显示，地方融资平台的资金成本都在8%以上。如直接发行债券，则可以降至4%、5%的利率水平，且向社会发债，老百姓也能从中受益。同时，政府可降低债务成本。在张剑飞看来，“实行贷款转债券变得非常迫切。”

遗憾的是，就现状看，中国地方政府仍难以改变以融资平台贷款为主要融资手段的现状。

不过，从银行的角度看，融资平台贷款未尝不能帮助中国城镇化建设。国家开发银行投资总监、国开金融有限公司总裁张旭光介绍，自1998年开始，该银行就对地方政府提供了融资平台贷款支持，到今天已走过了19年，“目前为止，开发银行给各地政府的贷款达到了5.8万亿元，余额还有3.3万亿元。贷款质量非常好，不良贷款率只有0.3%。总体上支持了各地的城镇化建设”。

利用民间资本

据悉，国开金融公司也在帮助地方政府探索新的融资渠道，比如，在一些重要城市国开金融公司与各级政府成立了合作开发基金，吸引了大量的社会资金，包括保险资金、民营企业市场化的资金等。

但针对社会资金，张剑飞称，私人资金进入政府的基础设施，成本比银行还要高很多。所以，地方政府融资的顺序是债券、贷款，“实在没有办法，才找私人投资”。

国家发展改革委财政金融司司长田锦尘认为，未来更需要发展潜力较大的直接融资渠道，包括债券市场，股票市场及其他相关的金融市场。

新加坡国立大学教授邓永恒却认为，中国民间有很多资金，因此，政府、市场和民间资源合作要有一种新型、互动的关系。他举例，把经营性的债券进行打包，做一些资产投资信托等，就可把民间资产调动起来。“地产风险大、回报小，却还有人买房地产，就是因为他们没有其他投资渠道。”他说，让老百姓来参与这个投资，老百姓得到好处，市场自然越做越大，资金问题也能迎刃而解。

讨论2：政府咋定位

应摆脱政府主导

■ 本报见习记者 陈洁 发自上海

城市不只是砖头和灰泥，还有理想、抱负和希望。国务院总理李克强多次表示，“新型城镇化不再是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等由‘乡’到‘城’的转变。”

3月30日，《国际金融报》在2013中国城镇化高层国际论坛聆听了专家们的种种建言。

城镇化要生态文明

去年的十八大提出，中国特色社会主义的五位一体的布局：把资源环境，过去经济建设的一小块，作为和整个经济、政治、文化、社会建设并列的一个重要的内容，且用生态文明的理念来贯穿整个资源环境方面的任务。十八大还提出，“要把生态文明建设融入到经济、政治、文化和社会建设的各个方面，努力建设美丽中国。”

对此，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民称，城镇化过程中要贯彻三个任务：增强生态产品的生产能力、控制开发强度、调整空间结构。

他认为，推进城镇化是为了让更多人享受文明的生活。如果推进城镇化只是立足于占地卖钱，一圈又一圈地扩大城市水泥的面积，把越来越多的耕地和湿地湖泊变成水泥板，“这样推进城镇化，不是文明的进步，而是退步”。

“而开发强度高，意味着农业和生态空间少，影响生态产品和农产品的生产。农产品你可以从外面买到，但生态环境买不来。”杨伟民表示，中国60%的陆地国土空间是山地和高原，不太适宜人生活。扣除这些不太适宜城镇化开发的土地，中国总的开发强度就超过了8%，和目前的日本差不多。此外，我们很多城镇化地区，人均GDP刚过1万美元，但开发强度却大大高于人均GDP达到4万美元至6万美元的国家和地区。

开发强度高还带来了水资源的安全问题。“最近几个地区的严重干旱充分说明了这一点。”杨伟民表示，“我们应重视水的战略储备，其战略意义非同小可。”

总之，杨伟民认为，城镇化建设要立足于人的需求，以人为核心，也就是农民工“市民化”，及外来人口“本地化”。他进一步表示，城镇化要立足于改善居民生活质量，而不只是为了提高增长速度，扩大投资、产能，繁荣房地产。

避免人为引导错误

在一些专家看来，中国城镇化建设忽略了城镇所在地的自然历史条件、人文历史、资源承载、环境生产力条件，所以，有很多城市出现雷同、千城一面的情况。

从全国来看，主要表现在大城市是爆发式增长，中小城镇却发展缓慢。数据显示，北京十年内人口增长41%，上海增长37.5%，天津29.3%，这些城市，97%都来自外来人口的迁入。但同期，全国平均水平仅有5.8%的增长速度。

对此，国土资源部副部长胡存智认为，当今我们在快速城镇化过程当中，人为因素被放大，经济、社会、人文、地理的影响力反而被削弱了。一旦人为的引导出错，城镇化发展质量就会下降。

胡存智认为，应从四大方面避免上述情况的出现。首先，从实施区域发展和主体功能战略的角度和参与全球化进程和强化我们国家国际地位和作用的角度，为了落实城乡统筹和区域发展战略及和周边国家建立经济合作区的角度来研究，形成不同的城镇群。其次，要考虑大破行政区化的范围，以城镇群为单位，突出对城镇的相互关系，及配套做出研究，这样可发挥大城市的辐射带动作用，中等城市的骨干作用和小城镇的配套作用。再次，要对各个城镇的规模做出研究和安排，影响大中小城市的协调发展，避免现在大城市无限的扩张、中等城市无序的发展、小城市无力发展的现象。最后，对城镇发展和建设的发展模式、建造风格进行引导，防止“一刀切”。

【记者观察】

地方政府“干该干的事”

■ 张竞怡

尽管很多人对地方债务问题比较乐观，但却仍免不了其他延伸的争论，比如，地方政府能不能用好债务资金？一旦没用好，是不是又会出现债务风险？有批评者称，地方政府管理过于粗放，负债是为了搞政绩工程。

客观而言，城镇化发展中，地方政府难免没有政绩冲动，希望在他这一任上把城市建得更好，把城镇化率建得更高，把问题留给下一任。对此，长沙市市长张剑飞的建议是，“一定要以最低的成本去干该干的事情。”

“地方政府一定只能干该干的事情，只干那些必须干的事，可干可不干的都不要干。”张剑飞多次强调，“还要把债务纳入预算管理，纳入群众和人大的监督。”

对于地方债务风险，张剑飞强调，政府经常性项目，任何时候都不能用债务来支撑，“也就是说，你发工资、医疗保险或社保，绝对不能用债务支撑”。如政府用债务支撑这些支出，意味着“永远还不了”。另外，政府在财政预算里用于偿还的债务资金应首先保证还得上利息，还本的部分应在服务期限内还清。

国家开发银行投资总监、国开金融有限公司总裁张旭光认为，银行也不能完全做到拒绝地方政府的融资冲动和政绩冲动，“银行也要对地方政府信用空间和风险承受能力做合理的评估。在这两个基础上，银行才能提供合理的资金支持”。

讨论3：规划何时出台

规划正“抓紧制定”

■ 本报记者 郭觐 发自上海

3月27日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议。就今年新型城镇化的具体工作，李克强表示，“要抓紧制定城镇化中长期发展规划，完善配套政策措施。”

对于业界关注的“城镇化中长期发展规划”，上述会议说，要广泛征求各方意见，“抓紧制定”，并完善配套政策措施。同时，会议还说，在重点地区有针对性地采取措施，加强对大气、水、土壤等突出污染问题的治理，集中力量打攻坚战，让人民群众看到希望等。

此前，在今年全国两会期间，时任国家发改委主任、现第十二届全国人大常委会副委员长张平称，国家发改委正在会同有关部门编制中国城镇化发展规划，“如顺利，今年上半年有可能出台规划。”张平称，该《规划》的目的就是引导中国的城镇化能够有序、健康地发展。对此，今年1月媒体的消息是，“《规划》由国家发改委牵头，包括国土资源部、住建部等在内的十多个部委共同参与编制。《规划》将涉及全国20多个城市群、180多个地级以上城市和1万多个城镇的建设。”

目前，部分地方政府已出台地方版的城镇化“十二五”规划。比如，3月11日广东省公布的《规划》称，“广东将加快异地务工人员市民化进程，深化户籍制度改革，全面实施异地务工人员入户城镇积分制。”

对于投资者来说，他们更期待的是城镇化带来的投资机会。国信证券此前认为，为了解决城市发展中的问题，必将提升一些新的产业投资，这将让智慧城市建设、智能交通和智能建筑、安防、医疗和金融信息化等受益，且公交（如轨交）和节能环保交通运输工具的发展也将加快。

南京证券发布报告认为，新型城镇化之下消费结构变化蕴含的投资机会：首先是医疗保健、食品饮料等消费品的升级，其次是服务的升级。