郑功成谈养老改革方案：同代人要相对公平

　　王叔坤 摄

　　■ 对话人物

　　郑功成

　　第十二届全国人大常委会委员、中国人民大学教授

　　新京报记者

　　同代人要相对公平

　　新京报：你认为，养老保险制度顶层设计方案，最需要解决哪些问题？

　　郑功成：我觉得总思路应当突出四性，即普惠性、公平性、互济性、可持续性，实现目标全覆盖(90%以上)和基本保障的目标。核心任务有三：一是推动机关事业单位的养老保险改革，来化解双轨制下的利益格局失衡；二是通过职工基本养老保险的全国统筹，来矫正这个制度地方化后出现的畸变与异化现象；三是优化农民养老保险制度，使其从福利型真正转变成社会保险型制度安排并得到健康、持续发展。

　　新京报：哪个问题最急迫？

　　郑功成：前两个最紧迫。

　　新京报：新的改革方案，能达到人人平等吗？

　　郑功成：最重要的原则是要维护“同一代人相对公平”，不能让同一代人处于不平等地位，现在企业中的老年人也进入了新的社会养老保险制度，而机关事业单位的新人却仍然享受着不用缴费的退休制度，造成的是两大群体中的老、中、青三代人都不公平。

　　新京报：怎么能让“同一代人相对公平”？

　　郑功成：必须实行“老人老办法、新人新办法、中人有过渡办法”，接近退休的人可以继续享受现在的制度，但一定要让所有年轻人站在制度公平的同一起点，即不管你在企业还是在机关事业单位，都要参加基本养老保险，都要承担同样的缴费义务。同时，还要缩小已经存在的老人之间的不公平，尽可能防止或减少“中人”之间的不公平。

　　消除双轨制是任务之一

　　新京报：现在对消除养老金双轨制呼声很高，这个改革也拖延多年，这次会纳入顶层设计方案吗？

　　郑功成：“双轨制”长久存在无疑是现行养老金制度最大的不公，这次应当要纳入到顶层设计的范围。而且我认为，消除双轨制应当是养老保险制度改革顶层设计、制度整体优化的核心任务之一。

　　新京报：为何消除双轨制迟迟没有时间表？

　　郑功成：因为还没有找到更好的改革路径和方案。比如，原来考虑将机关与事业单位分离，不是一体联动，这样，双轨制还没解决反而要变成三轨了。

　　再有，就是妄想将所有人同时纳入改革范畴，没有把老人和年轻人分开，从而会遭遇强大的阻力。

　　此外，企业职工基本养老保险还不成熟，缺乏理性的、成熟的参照。比如缴费率，在职工基本养老保险缴费地区相差悬殊的条件下，机关事业单位到底采取什么费率，没有科学的参考，不能拿着现在参差不齐的企业缴费率来让各地机关事业单位执行，参照系的缺陷会导致机关事业单位养老保险制度设计的先天缺陷。

　　现在推进还可亡羊补牢

　　新京报：你一直说，养老保险全国统筹是优化整个养老保险制度的“牛鼻子”，为什么这么说？

　　郑功成：它不仅是解决我国职工基本养老保险现存诸多问题的一把金钥匙，而且也是推进机关事业单位养老保险改革和优化农民养老保险制度的一个很重要的条件。

　　新京报：这个改革有多急迫？

　　郑功成：我在2008年主持完成《中国社会保障改革与发展战略》总体报告时，就认为职工基本养老保险全国统筹已经刻不容缓，课题组还提出过一个初步方案。

　　现在不改，制度会进一步畸变或异化，代价只会越来越大。反之，如果及时推进全国统筹，现存的诸多问题就会迎刃而解。

　　新京报：现在改，晚吗？

　　郑功成：职工基本养老保险全国统筹，已经列入今年国务院经济体制改革的重点改革计划。有关部门正在研究和制定全国统筹的方案，同时也在听取各地方的意见。尽管确实有点晚，但现在如果加快推进，还可以亡羊补牢。

　　优化制度要脱胎换骨

　　新京报：但是现在养老保险还是地方统筹。

　　郑功成：如果作为主体制度安排继续沦为地方性制度，机关事业养老制度改革就更难了。

　　新京报：现在不少地方连省级统筹还没完全实现，要全国统筹，改革难度和成本会不会很大？

　　郑功成：目前国务院开始下决心采取行动推进职工基本养老保险全国统筹，我认为，全国统筹不是简单地把现在的市县统筹、省级统筹上升到全国统筹，而是在把地区统筹上升到全国统筹的同时，全面优化这一制度，包括实现基础养老金(社会统筹部分)统收统支，合理调整统账结构规模，均衡劳资责任负担比例，固化财政补贴责任，改进养老保险经办等等。

　　推进全国统筹从总体上讲是极有效率的方式。当然，部分实际缴费低的地区可能要承受提高缴费水平的压力，责任上移后要求有更规范、严格的管理，这是制度走向定型与可持续发展的必需条件，是追求制度公平的代价。

　　新京报：这样的改革是推倒重来吗？

　　郑功成：我认为改革要理性优化，而不赞成推倒重来，这不是有没有阻力的问题，而是需要不需要的问题，还涉及制度的公信力，新的改革能否让社会、公众接受。

　　我赞同继续坚持“统账结合”，但主张缩小个人账户，这是支持个人账户的前提条件。此外，统筹基金与个人账户应当完全分离并平行运行；核心是要让已经沦为地方性制度的职工基本养老保险回归到国家法定的统一制度上来。

　　再加上新机关事业单位社会养老保险制度改革，尽管不是推倒重来，但也应当是较大的手术，是脱胎换骨式的改革。

　　新京报：那个人账户要缩小到多少才合理？

　　郑功成：我主张由现在的8%降到3%-5%，以增强这一制度的互助共济性。同时，还可以通过统账分离而让小微企业、灵活就业者、低收入人群选择只参保社会统筹部分、放弃个人账户。以此彻底根绝企业或个人因对养老保险缴费承受不起而造假或者不参加养老保险，真正让全体劳动者共享养老金制度的实惠。

　　历史空账用历史办法化解

　　新京报：很多人担心养老金缺口，担心个人账户“空账”，怕老了领不到钱。为什么会出现“空账”？

　　郑功成：因为现在的退休老人及尚未退休却在制度改革前参加工作的劳动者，他们以前并没有缴过养老保险费，也没有任何养老基金积累，现在国家要为他们发养老金，个人账户还要有钱，这些钱从哪里来？总不会自动从天上掉下来。

　　新京报：问题很严重吗？

　　郑功成：我一直说，不要把历史形成的个人账户“空账”问题看得很严重，不要夸大个人账户空账的不利影响。在任何一个国家，要把一个现收现付的制度转化为统账结合或完全积累型制度安排，一定会出现空账。智利在将公共养老金转变为私人养老金制度时做实了个人账户，是以政府发行特种长期国债即政府的空账为条件的。我国现在个人账户有些没有做实，但政府的账面上是实的，政府在拿钱去弥补，实际上是殊途同归。

　　在当前资本市场尚不成熟、基金管理尚未理顺的条件下，为什么一定要把个人账户全部做实，让里面的钱放着贬值呢？

　　新京报：你是说“空账”问题不用解决？

　　郑功成：当然不能让个人账户长期“空账”，所以要通过全国统筹，一劳永逸解决新制度的空账问题。因为全国统筹之后，就不会再出现新的空账。

　　新京报：那之前的问题怎么办？

　　郑功成：对于历史空账，我一直主张用历史的办法去化解。比如，历史空账是过去30-40年间形成的，就用30-40年时间去化解，或者在经济增长较快的条件下可以用10-20年来化解。

　　如果将历史上的空账全部让一届政府补上，不仅对这一届政府不公平，更是对这一代人不公正。现在最重要的是通过全国统筹并缩小个人账户规划来避免再产生新的空账。

　　(原标题：郑功成：改革养老保险制度要理性优化)