流转政策存“盲点”“新圈地运动”引担忧

　　《经济参考报》记者调查发现，与许多既无工业基础又无丰富资源的中西部普通农村一样，小岗村民多年来一直靠传统的粮食种植和打工收入维持生计，随着土地流转和征地规模日渐扩大，农民惜地心态强烈，对于流转征地中存在的土地利用率不高、非粮化倾向和收益分配比重不平衡等问题颇为担忧。

　　不少小岗村民和基层农业干部认为，小岗土地流转中暴露的新情况和新问题也是当前中西部农村土地“从分到合”过程中面临的普遍问题，亟须从政策层面完善土地流转的限制性政策和退出机制，从而避免新一轮土地集中过程中出现的“新圈地运动”。

　　部分项目被疑“圈地”

　　目前小岗村无论是土地流转还是征地都进入了一个加速阶段。2012年底，安徽省和凤阳县帮助小岗村制订了《安徽省凤阳县小岗村村庄规划(2012-2030)》，确定小岗村的发展定位是以现代农业和旅游服务业为主导，创建国家级农业示范区、国家特色景观旅游名村。

　　规划中最引人注目的是小岗村前所未有的土地流转力度。从去年底到今年初，小岗一次性流转了4300亩土地，实施了高标准农田改造，计划交由安徽省农垦集团前来经营。此前，小岗村已经陆续流转了3000余亩土地，主要通过招商引资交由凤阳县小岗村G L G新农业发展有限公司、小岗村丛玉菜业投资发展股份有限公司、凤阳金小岗农林科技产业发展有限公司等企业经营。

　　大包干带头人严金昌家30多亩地基本流转给了上述这些项目。小岗村村民们向记者道出了对目前小岗土地流转项目中的一些担忧，即小岗前期大规模流转土地的个别经营项目发展并不尽如人意。一些小岗村民直言，这些土地流转项目虽然从未拖欠农民的流转租金，但流转土地长期不用，让人怀疑企业的动机，“要么是圈地，要么是借机套取国家资金。”

　　一些小岗村民还对土地流转后的“非粮化”经营感到担忧。《经济参考报》记者了解到，除去正在整治的4300亩高标准农田打算交由安徽省农垦集团从事粮食经营，前期小岗村流转出去的3000多亩土地中，几乎全是计划从事苗木、蓝莓、樱桃等特色经济作物种植。“我们经历过吃不饱肚子的饥荒年代，如果以后土地流转出去都不种粮，那以后我们吃什么呢？”一位小岗村的老人说道。

　　进入门槛不严退出机制缺乏

　　无论是小岗村民还是凤阳县的农委干部都谈到，小岗土地流转中出现的问题具有一定的代表性，究其根源是目前土地流转进入门槛不严，并且缺乏相应退出机制，从而对进入的工商资本缺乏有效监管和制约。具体而言，主要存在以下政策盲点：

　　一是土地流转用途缺乏细化规定。采访中，不少小岗村民谈到，目前土地流转后，村民没法知道和参与决定土地的用途，造成一些流转土地发生闲置抛荒等问题，村民不知原委，心疼土地。“土地是国家的宝贵资源，农民把土地流转出去也希望能够比自己种的效益更高，这样才会激发更多人流转。”严金昌说，如果土地流转出去还没有农民自己种效益好，甚至被闲置，农民就会心生怨言。

　　凤阳县农委经管站站长张金荣说，目前该县在土地流转后的用途上只有原则性的规定，如不改变土地农用性质，但对具体做什么、种什么并不直接干预，大规模土地流转如何控制粮食和经济作物的比重等都没有细化规定。“从目前看，种粮回报率肯定不如种经济作物，因此，不少土地流转都是以特色经济作物种植为主，局部看可能对粮食安全影响不大，但从长远看，如果大家都如此，粮食安全确实存在隐患。”

　　二是土地流转奖励政策“轻农重商”。《经济参考报》记者了解到，为鼓励土地流转，目前安徽不少地方都出台了相应的鼓励政策，凤阳县也不例外。记者在凤阳县促进现代农业发展奖补办法的材料上看到，对规模种植户的补贴力度不小。如对新建规模化露地蔬菜种植的生产经营者，集中连片100亩以上的，每亩每年奖补200元；集中连片500亩以上的，每亩每年奖补300元；集中连片1000亩以上的，每亩每年奖补400元。对新发展露地蓝莓、葡萄、黑豆、黑芝麻、黑花生等几十种特色农业种植、特优新农作物的生产经营者都分别有不同程度的奖励。

　　张金荣说，凤阳县仅农业部门兑现去年的现代农业项目奖补资金就达到1170万元，其中不少奖补给了农业产业化企业。而其它分散于财政等部门的项目资金则难以统计。一些村民和基层农业干部认为，这些“轻农重商”的奖补政策对规模流转土地的经营者十分有利，在某种程度上会刺激资本进入农村大规模流转土地，甚至出现一些为了补贴而盲目“圈地”的情况。

　　小岗村的几位老人说，现在农业发展中只看表面不看实际的倾向“要不得”。以为企业来了，流转了土地，就是规模化，政府就重视，各种补贴就跟过去了。老百姓精心种几十亩地，看起来没有规模、不够气派，就没有补贴“但实际情况怎么样？老百姓是实打实的，企业搞得是虚的！”

　　华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰认为，各地政府通过补贴等形式帮助企业流转土地，引导资本与农民竞争，是当前农业政策一大误区，“如果资本有效率的话，那就不需要政府扶持，他就自动代替了农民。”

　　三是“资本入地”缺乏退出机制。据了解，目前小岗村的G LG项目和丛玉菜业项目，自2009年前后流转土地面积约达2000亩，四年多来，其中一些流转土地因为种种原因出现抛荒。对此，无论是凤阳县还是小岗村的干部群众都颇为惋惜，但流转合同签订到二轮承包期满，各方都无能为力。

　　基层农业干部谈道，这些项目投资方都是政府招商引资“优待”企业，并且都与农户一次性签订了长达10多年的土地流转协议，协议中也无对土地闲置浪费的约束性条文。因此一旦土地出现抛荒和闲置，无论是农民还是村集体或者政府主管部门都没有手段和措施督促承包经营者。“对企业来说，只要不改变农用地的用途，土地流转后种什么，甚至种不种，监管上都还是空白，缺乏相应的强制退出机制。”张金荣说。

　　流出土地利益分配机制亟待完善

　　基层干部和相关专家认为，当前小岗在土地流转中暴露的问题具有一定的普遍性，从目前全国土地流转政策来看，对资本进入农村流转土地缺乏严格的准入和退出机制。因此，今后土地流转政策亟须完善相关资本“进出”门槛，方能有效防止当前土地流转快速推进过程中出现的“圈地”、撂荒等问题。

　　首先，设立“资本下乡”甄选机制，为其设置门槛。安徽省农委农村经营管理处副处长秦仲华建议，对于资本进入农业领域应该设立相应的甄选机制，特别是突出对其农业经营背景和能力的考察，避免一些短期逐利的资本盲目进入，造成土地资源浪费和农民利益受损。

　　张金荣等人认为，对于“资本入地”的门槛设置至少应该包括两个方面，首先资本进入农村承包土地的规模应该有所控制“过大的流转面积存在着较大风险和隐患。”当前情况下，农民土地流转面积在百余亩最多上千亩是较为合适的规模，这可以将流转大户承担的投资风险和消化转移劳动能力置于可控范围内。其次，政府部门应对土地流转中粮食和经济作物的比重进行统筹考虑。

　　当年大包干带头人严宏昌激动地说，土地是用来种粮食的，有的老板圈了地不种，应该追究责任“我当农民几十年，知道要种好多么不容易，随便一个企业就能种好地？”严宏昌还说，企业来村里租地可以，但得有个门槛，这个企业是不是搞农业生产的？究竟是来带领农民致富的，还是来“圈地”的？得有个“硬杠杠”“不能是个企业就能来租地。”

　　其次，强化流转后土地的用途管制，完善退出机制。不少专家和基层干部表示，当前迫切需要建立资本进入农村流转土地的退出机制。长期关注三农问题的安徽省政府副秘书长刘奇认为，资本轻易进入农村规模经营，一旦出现“圈地”现象又奈何不了，是当前农村土地流转中出现的突出问题“城市土地圈而不用还有两年收回的规定，宝贵的农村土地更应该建立严格的退出机制。”一些基层干部坦言，对于一个县或者一个市来说，很难出台建立资本进入农村流转土地的退出机制，亟待从省级或国家层面出台相应的政策措施，对资本在农村经营不善，公然“圈地”造成浪费的，强令其退出并给予严格处罚乃至没收，这将会有效扼制土地流转中的“圈地冲动”。

　　最后，不断完善农民流出土地的利益分配机制。比如，变目前对“资本入地”的单向奖补为农民和企业的双向奖补，既鼓励资本入地，又鼓励农民流出土地。侧重鼓励农民流出土地，鼓励工商资本从事农民难以从事的农业上下游配套产业，实现土地流转的公平良性鼓励。同时改变目前一些地方“村两委”过度干预土地流转，导致土地流转主体错位的状况，改变“村两委”从农民手中流转土地，然后集中出租赚差价的违规做法。赋予农民对土地流转收益更多谈判权，建立跟随粮价和物价的租金增长机制，维护农民权益，逐步减少农民对土地的依赖。