盡快打破養老保險“雙軌制”

　　在社保制度建設“全覆蓋、保基本、多層次、可持續”的“十二字”方針中，“保基本”處於十分重要的地位，因為它是基本養老保險制度的核心目標，隻有確保實現這一核心目標，基本養老保險制度才能証明自身存在的意義。

　　正確界定“保基本”的內涵

　　所謂“保基本”，就是要通過基本養老保險制度提供養老金，為滿足退休者的基本生活需要提供保証。不過，這個概念至多可以告訴我們，如果人們想僅僅通過參加基本養老保險制度就過上富足的生活，那隻能說是錯覺。

　　在傳統的國家養老金制度下，養老金的替代率很高，有時候甚至超過了100%。不過，那時候國家養老金幾乎是退休者的全部收入來源。在單一的國家養老金制度向新的多支柱體系轉變之后，基本養老金制度只是整個養老保障體系的一個組成部分。退休者除了基本養老金，還應該有其他養老金來源。因此，新制度下基本養老金的替代率水平是不應該向國家養老金制度看齊的。而且，即使是那些在舊制度下已經退休的人，他們的基本養老金也難以再保持計劃經濟時代國家養老金的替代率水平，因為在從計劃經濟體制向市場經濟體制轉變的過程中，原有的低工資制度已經逐漸被市場化的工資制度所取代，普通勞動者的工資除了用於日常消費之外，還可以積累比計劃經濟時代更多的儲蓄，用於養老等目的。這從另一個角度說明，國家所籌集的資金已經不應該成為退休者養老的唯一資金來源。

　　但是，僅僅從這個角度，無法解釋機關事業單位平均養老金水平遠遠高於企業部門平均養老金水平的客觀事實。正是這一客觀事實，使得人們有理由懷疑城鎮職工基本養老保險制度是不是已經丟棄了“保基本”這一核心目標。為了正確界定“保基本”的內涵，我們需要把兩種平均養老金水平的差異暫放一邊，從討論多少養老金能夠滿足退休者的基本生活需要開始。按照國際經驗，由於退休者的消費等支出會低於工作者，養老金替代率隻要大於70%，即可維持退休前的生活水平﹔如果達到60%-70%，即可維持基本生活水平﹔如果低於50%，則生活水平較退休前會有大幅下降。也就是說，如果退休者沒有其他收入來源，基本養老金替代率至少需要達到60%左右，才能滿足基本生活需要。正因為如此，我國在建立新制度時確立的基本養老金目標替代率是58.5%。

　　充分認識“保基本”壓力

　　即使不與機關事業單位平均養老金水平相比較，單看企業部門平均養老金水平，人們也有理由懷疑基本養老保險制度已經無法為滿足所有退休者的基本生活需要提供保証。在1997年到2005年，基本養老金替代率從大約70%急劇下降至47.01%，已經遠遠低於當初設計的目標替代率。此后的年份裡，盡管政府每年都大幅度提高養老金水平，但企業部門人均基本養老金的替代率還是處於不斷下降之中，到2011年已經下降至43.38%。主要原因是，在2006-2011年，盡管企業部門人均基本養老金年均提高了13.18%，但城鎮就業人員平均工資年均提高了14.88%。

　　基本養老金過低的替代率水平不僅已經造成了一些退休者的貧困化，還引起了很多參保者的憂慮，甚至形成了對基本養老保險制度可靠性的質疑。這種不安全感的間接影響也十分深遠，比如它使得許多家庭不敢消費但又不清楚到底要儲蓄多少才足夠安全，嚴重動搖了政府擴大內需以促進經濟增長的政策根基。展望未來，隨著人口老齡化高峰的迫近，基本養老保險基金支出必然會急劇膨脹。而且，從2013年開始，將會產生第一批在新制度下繳費滿15年的退休者，按照新制度的設計，他們的基礎養老金替代率在20%左右，而個人賬戶養老金的替代率不僅平均水平可能很低（主要是因為多年來個人賬戶空賬運行，資金沒有獲得合理的投資收益），而且人與人之間差異很大。因而，對於處於下層的退休者，基本養老金替代率水平很可能低得可憐。因此，未來的“保基本”壓力將更為突出，現在必須積極謀劃，才能堅守“保基本”的核心目標。

　　堅守“保基本”的核心目標

　　為了堅守“保基本”的核心目標，需要從現在開始積極謀劃。首先，需要在制度結構調整上付出努力，這需要盡快解決三個基本問題：一是需要建立一個支柱，以防止老年人貧困化。在短期內，可以考慮建立一個最低養老金保証計劃，將來條件成熟時，也可以考慮向國民年金計劃過渡。二是盡快破除“雙軌制”，將機關事業單位並入城鎮職工基本養老保險制度，消除兩種制度下養老金替代率水平巨大差異所帶來的社會不公。雖然養老保障雙軌制從更大的程度上講主要是帶來了社會不公，但它對“保基本”也會有間接影響。比如，由於兩者差距過大，不僅城鎮職工基本養老保險的參與者會認為自己所享受的待遇過低，不足以“保基本”，而且政府會把大量財力花在機關事業單位養老保障中，從而可能影響政府對城鎮職工基本養老保險的財政支持。三是盡快採取稅收優惠等措施，發展企業年金等其他支柱，分擔基本養老保險制度的壓力。基本養老保險制度設計的目標替代率是58.5%，也就是說，即使是實現了目標替代率，退休者所獲得的養老金與退休前的收入相比也會有所下降，要想使退休后的生活水平不下降，就需要有其他養老金來源，這就需要發展企業年金等其他支柱。

　　城鎮職工基本養老保險制度的設計還需要進一步改進，可能需要採取的措施包括以下幾點。第一，調整退休年齡制度設計。這在中國是一個十分敏感的話題，一般勞動者往往反對推遲法定退休年齡，特別是那些盤算著一邊領養老金一邊“賺外快”的人﹔而一些處於中上層或特殊崗位的勞動者通常會支持推遲法定退休年齡，因為對他們而言，就業就意味著權力和更多的收入。在這種情況下，可以考慮這樣一種政策，規定一個法定最低退休年齡和一個法定標准退休年齡，所有勞動者在達到法定最低退休年齡之后可以選擇在任何時間點退休，但在標准退休年齡之前退休，養老金將低於標准養老金﹔在標准退休年齡之后退休，養老金將高於標准養老金。為了給年輕人提供上升通道，對於政府部門、事業單位甚至國有企業的一些關鍵崗位，可以實行勞動者達到法定最低退休年齡就讓位但不退休、達到法定標准退休年齡再退休的政策。第二，將15年的最低繳費年限適當延長，並強化繳費年限與基礎養老金之間的關聯度，但對於一些從事繁重工作的勞動者，可以不延長或少延長最低繳費年限。第三，對於基本養老金的調整，應該確立一套比較科學的機制，而不是繼續依賴政治決策。第四，對於做實的個人賬戶，應該制定合理的投資管理制度，確保個人賬戶基金獲得合理的收益﹔對於無法做實的個人賬戶，也應該規定更為合理的記賬收益，以保障個人賬戶所有者的權益等。

　　此外，必須建立充足的養老金資金儲備。除了通過國有股轉持等途徑做強、做大國家已經建立的全國社會保障基金之外，還可以考慮建立主權養老基金等其他儲備。

　　□中國社科院世界社保研究中心 孫永勇

(來源:中國証券報)