强化再分配机制 加强收入分配调节

　　我国收入分配问题近年引发各方关注，国家三部委《关于深化收入分配制度改革的若干意见》近日得到国务院批转，成为我国改善收入分配状况的指导性文件，其所体现的方向、原则，值得我们高度重视，并应以此为新的起点共同努力积极推进相关方案、实施细则的研究、制定和施行。

　　收入分配问题紧密联系全体社会成员的利益和诉求，在我国进入中等收入阶段后，成为“矛盾凸显”的最具代表性的方面。深化收入分配制度改革，必然“牵一发动全身”，需要在通盘规划协调之下先形成框架性的顶层规划，并抓住重点、循序渐进，势必要在一个相当长的历史过程中，施行制度、机制和政策的动态改进，力求最终实现邓小平明确为社会主义本质特征和目标的“共同富裕”。

　　在此次公布的《若干意见》中，对于“加快健全再分配调节机制”有专门章节。在此我结合本人的研究心得，重点谈一下这方面的认识。

　　在收入分配中，总体而言，初次分配和再分配都需要兼顾公平和效率，但客观地看，初次分配发生在千千万万分散的市场主体的分配行为层面，需要在培育和建设、健全市场的基础上，较为充分地尊重市场机制的作用和市场主体的自主权，而再分配是发生于初次分配之后，主要由政府作为调节主体依据法律和政策来贯彻实施具体的第二轮调节，其主要手段为税收、社会保障和转移支付方面的制度安排与运行机制。对于一个社会的最终收入分配结果而言，其合理、合意与否，当然与初次分配、再分配都有关联，但在政府作为空间上弹性相对较大的，主要是再分配。这一点也从政府责任角度客观地决定着政府作用的主要领域，以及合理而充分发挥政府在收入再分配中作用的必要性。

　　既然政府于再分配领域的尽责是一种“天经地义”，就亟须进一步讨论当前和今后我国政府对此尽责的具体形式、要领和配套事项。《若干意见》明确提出：“加快健全以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制”。结合我国现实情况，我们可以分别考察这三个主要手段的强化与优化问题。

　　先看税收。一般认为，间接税（以流转税类的增值税、消费税、营业税为主）存在着依需求弹性、供给弹性不同而具体情况各异的税负转嫁和归宿问题，市场竞争条件下，一般间接税的主要归宿（即税负承担主体）是消费者，所以税制中能够比较有效、有力调节收入再分配的税收工具，不是间接税，而是税负不能转嫁的直接税（特别是个人所得税和财产税）。从国际经验中的理论和实践共识看，直接税的设计就是要服务于按照“支付能力”原则的“抽肥补瘦”式的再分配。直接税与间接税至少是税制中的“双主体”，不少国家（如美国）直接税是“双主体”中分量更重的第一主体。而在我国现阶段的现行税制中，间接税构成了近70%的收入来源；直接税比重明显较低，其中，又以企业所得税为主，而个人所得税中，又只对工薪收入施行最有“抽肥补瘦”调节功能的超额累进征收，而且这一机制目前仅仅覆盖约7%—8%的工薪阶层（对全体国民的覆盖面则更低，约为2%），个税收入占税收总收入之比仅有寥寥几个百分点；至于财产税，在我国税收收入中的占比更低，特别是在居民住房保有环节，除房产税刚启动不久的两地试点之外，没有税收，遗产和赠与税更完全付诸阙如。这种现实状况，已不适应我国改革开放30余年后经济发展、收入提升、财富积累的新阶段新特点，以及运用再分配机制优化我国收入分配格局的客观需要，所以《若干意见》明确要求：“加大税收调节力度，改革个人所得税，完善财产税，推进结构性减税，减轻中低收入者和小型微型企业税费负担，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度”。

　　在这方面，文件还给出了一些重要原则与要领，包括：1.在加强个人所得税调节方面，加快建立综合与分类相结合的个税制度，完善高收入者的个税征收、管理和处罚措施，将各项收入全部纳入征收范围，建立健全个人收入双向申报制度，即法人单位作为扣缴义务人和个人作为纳税义务人均作申报，以及全国统一的纳税人识别号制度，可考虑与居民身份证号码和社会保障号码同一，即一号多功能，以利于应收尽收和降低税收成本。2．改革完善房地产税。完善房产保有、交易环节税收制度，逐步扩大个人住房房产税改革试点范围，细化住房交易差别化税收政策，加强存量房交易税收征管。3.研究在适当时期开征遗产税问题。此外，文件中还对于流转税领域中的税制改革提出两点意见：1.扩大资源税征收范围，提高资源税税负水平。（这将有利于形成以经济手段促进节能降耗、低碳发展的长效机制，同时也间接地呼应了相关收入分配的优化。）2.合理调整部分消费税的税目和税率，将部分高档娱乐消费和高档奢侈消费品纳入征收范围。（这将有利于优化对于居民消费结构的经济手段引导，也间接地调节和优化了相关的收入再分配。）

　　以上所有的税制改革，都涉及利益关系和收入分配的调整，存在争议和不同的解读是必然的现象，但此次文件设定的方向、原则和要领，可以成为我们在继续开展理性的讨论、争论的同时更积极促进实践进展的基本指导依据。

　　再看社会保障。社会保障体系是市场经济运行的“安全阀”和“减缓器”，主要功能是为“民生”提供托底保障制度安排，属于政府必须规划、引导并合理介入的再分配。在我国近些年大力促进侧重于扶助低中收入阶层并覆盖全体社会成员的社保体系建设的基础上，《若干意见》进一步明确表述和要求：“全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系，按照全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，不断完善社会保险、社会救助和社会福利制度，稳步提高保障水平，实行全国统一的社会保障卡制度。”在相关的工作重点和要领方面，文件提出了一系列任务，其中包括：1.完善基本养老保险制度，“十二五”期末实现基础养老金全国统筹。（这将使基本养老基金“互济”功能的蓄水池，提升到与统一市场匹配的全社会层级，消除低层级统筹时难以消除的劳动力流动壁垒，从而激发微观层面的人力资本活力，并加强整个基本养老体系的资金支付能力。） 2.建立兼顾各类人员的养老保障待遇确定机制和正常调整机制。3.发展企业年金和职业年金，发挥商业保险补充性作用。4.加快健全全民医保体系。“十二五”期末基本医疗保险政策范围内医保基金支付水平达到75%以上，明显扩大对个人实际住院费用报销支付的比例。5.加大保障性住房供给。“十二五”期末全国城镇保障性住房覆盖面达20%左右，完成农村困难家庭危房改造1000万户以上，实现全国游牧民定居目标。

　　这些社会保障事项的强化与优化，都是以财政资金为后盾，以机制系统性优化为重点，改善民生、优化我国收入再分配的重要举措。

　　三看转移支付。财政支出中除工资性支出之外的部分，主要是转移性支出，也称为转移支付，可主要分为政府不同层级之间的转移支付和政府对社会居民的转移支付。转移支付体现的再分配，是典型的财政分配“取之于民”时侧重“抽肥”之后，“用之于民”时侧重“补瘦”的再分配，既有对欠发达地区的扶助和支持（间接地扶助支持那里为数较多的低收入阶层），也有对社会成员中一部分低收入和困难人群的直接扶助与支持。《若干意见》明确要求，“集中更多财力用于保障和改善民生”，其中重点包括进一步加大对中西部地区特别是革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区的财力支持；加大教育、就业、扶贫开发等支出，教育要重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜；还要加强对困难群体救助和帮扶，要求健全城乡低保标准与物价上涨挂钩补贴制度，完善孤儿基本生活保障制度，建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度，大力发展社会慈善事业，等等。这些转移支付方式的运用，需要在经济发展基础上更多地筹集资金来支持，也需要在机制创新、加强管理中压低行政成本、提高支出资金的使用绩效。这样的一些要求也已明确地体现在文件中。

　　总之，国务院批转的三部委《若干意见》，在对我国收入分配的优化改善作出方向性、原则性的指导之时，对于再分配的强化、优化，予以高度重视，特别是强调了健全其调节机制所需的机制改进和制度建设任务。这一文件对于廓清大方向、树立正确原则和摆脱某些旷日持久、莫衷一是的争论而抓住一些无可回避的重点，积极推进优化分配、再分配的方案和具体政策设计，提供了出自管理当局的清晰导向信号和实际工作依据。我们应当据此不失时机地深化我国收入分配制度改革，优化收入分配状况，造福于全体人民。 

　　（作者为财政部财科所所长）