国务院参事：户籍制度是收入差距拉大根子

　　确保城镇化的顺利推进，需要切中城镇化时弊，明确概念，端正方向，立足于解决好包括“三农”滞后、内需不振、收入差距过大、社会管理不顺等问题，用好城镇化机遇，落实好城镇化战略。

　　以下六大举措有助于切实推进我国城镇化进程：

　　1.先纠正认识偏差

　　“进可攻，退可守”之说，不仅延缓了城市化，也阻碍了经济发展。

　　过去直至今天，对城镇化的认识偏差，不仅延缓了我国城镇化的发展，而且给今天城镇化的实质性推进带来了阻力。

　　影响城镇化推进主要有如下错误认识：

　　一是“国外的大城市都在向外围发展小城镇，因此中国不能发展大城市，只能发展小城镇”。

　　二是“城镇化绝非人的城镇化，城市化不是农民变市民”。

　　三是“对农民实行‘两栖’做法，进可攻，退可守”。

　　四是“中国应着重发展三大城市群，有三大城市圈足够了”。

　　五是“农民工并不愿进入城市，因此，没有必要让农民在城市落户”。

　　六是用统计方法的修改推进城镇化，出现了一年增长一个百分点的情形。

　　这六种认识和做法，曾一度误导我们的认识，且左右着我们的行动。例如，“两栖理论”关于“农民在农村有地，又可漂在城市做工，进可攻，退可守，是保证社会稳定的最佳选择”的说法，不仅延缓了城市化，也阻碍了经济发展。结果一方面城市门槛越来越高，城乡差距越来越大，农民工愈来愈望城兴叹；另一方面几千万儿童留守农村，夫妻不能团聚，农村空巢老人越来越多，社会压力越来越大。

　　推进城镇化，要先正确认识城镇化。

　　2.农民市民化应是城镇化指标和目的

　　不大量分流和减少农村人口，我们的现代化难以实现。

　　中国农业人口众多，人均耕地甚少，这是“三农”问题源头所在。必须通过城镇化道路，分流和减少农民，提高农业劳动者对土地的占有数量和提高城乡两方面的劳动生产效率。

　　上世纪末，部分发达国家从事农业的人口占总人口的比例就已降到10%以下，美国2.44%，法国2.89%，英国1.9%，法国3.89%，加拿大2.83%，澳大利亚4.83%。不大量分流和减少农村人口，我们的现代化是难以实现的。

　　因此，受既得利益者的驱使因而拒绝农民入城的观点是错误的。为解决好“三农”发展和内需不振问题，就必须坚决做到城镇化以分流和减少农民为宗旨，把农民变市民作为城镇化的指标和目的。

　　3.必须重视顶层设计，搞好城市布阵

　　对进入顶层设计的城市布局，一定要安排项目支撑。

　　改革开放以来，尤其在推行市场经济机制之后，东部便成了万商云集之所。后来中西部发展时，不仅遇到了投资瓶颈、政策瓶颈、土地瓶颈，而且完全进入买方市场，工业发展的艰难造成了城市发展的缓慢。

　　因此，在推动区域经济统筹发展之时，一定要从中国实际出发，重视城市的顶层设计，搞好城市布阵。

　　在做顶层设计时，一是需批判前面提到的“中国有三个城市群已足够了的说法”，要使城市化的推进与区域发展相适应。二是城镇化过程中，哪里发展大中城市，哪里发展小型城镇，一定要因地制宜，区别对待。我在美国洛杉矶和加拿大蒙特利尔调查过，这两个城市周围都有70多个小城市。在中国特大城市周围大力发展城镇有充分条件的，也是十分必要的。而像河南、四川这样人口十分密集的农业大省，在今后二十年左右的一段时间内应重点发展大中城市，均需建一批城市人口过百万的大城市。三是顶层设计中，城市的发展一定要考虑人口基数，要按人口设城。现在很多人口超过500万甚至1000万的地级市，城市人口还没达到50万，需引起注意，应该重点支持。在整个顶层设计中，还要重视县城的发展，原则上一县至少设一市，只有这样，城镇化才能真正加速。四是城市化的顶层设计一定要有基础设施和项目投资紧跟上。另外城市化与工业化并肩而行，对进入顶层设计的城市布局，一定要安排项目支撑，特别是国有企业的投资一定要支持城市化的顶层设计，为城市化服务，与城市化结合。

　　4.副省级以上城市应接纳外来人口

　　中国大城市的容积率要比很多国际大城市低得多。日本东京的面积只有上海的1/3，而东京人口是上海的2/3。

　　中国城镇化的推进，关键是要解决副省级以上特大城市接纳外来人口问题。北京、上海外来人口均在700万左右，其中绝对多数是家在农村的大学毕业生和各行各业的农民工。

　　由于副省级城市不接纳农民工和农村入城的大学生，导致了中国城市化水平实际仅有35%。同时，义务教育阶段的学生中，80%是农民工子女。这意味着我国城市化不仅没有推进，而且明显倒退了。该如何应对？

　　副省级城市不接纳农民工的理由是城市太大太拥挤。其实，中国大城市的容积率要比很多国际大城市低得多。日本、韩国城市容积率是2，我国香港地区1.6，大陆仅为0.5，上海被认为是中国最拥挤的城市，现在容积率才0.8。日本东京的面积只有上海的1/3，而东京人口是上海的2/3。

　　要推进城镇化、解决农民变市民的问题，一定要让副省级以上城市带头接纳农民工。要坚决改革户籍制度。

　　5.城乡统筹要重视全域性和产业拉动

　　摒弃样板工程，城乡统筹一定要重视“全域性”。

　　城乡统筹对农村面积广大、农村人口众多的中国发展十分重要。

　　首先，对于城市发育较好，规模较大、实力较强的地方，其城乡统筹应重点发展周边的小城镇，注意产业布局和投资调控，防止大量“睡城”的出现。对于城市化薄弱，农业人口相对集中的地区，应在中央政府和省级政府的大力扶植下，促进大城市的建设和发展。

　　其次，城乡统筹一定要重视“全域性”。必须改变长期形成的只重视示范工程、政绩工程，热衷锦上添花的惯性行为。

　　第三，一定要把农民对幸福生活的向往，作为新农村建设的奋斗目标。

　　第四，要重视非农产业发展，借助产业拉动。此外，还需要有税收政策的扶植，财政金融的支持，尤其是土地的使用要向欠发达地区网开一面。

　　第五，要建立农民入股的公司制合作组织。公司制经济组织是当代市场经济的重大创造，也是现代经营的最好模式。农民入股的公司制合作组织，不仅可以把市场经济体制引进农村，实现“三农”与市场对接，而且利于开展种、养、加与产、供、销的一条龙，能够把农产品加工、运输、营销的效益留给农民，使农民增收。

　　为使农民入股的公司制组织在农村兴起，一是需要在农村建立“一村一品”式的支柱产业；二是放宽农产品加工公司的注册条件；三是金融与科技的投入要支持农民入股的合作企业；四是要由政府出面，专门为农村建立这样的合作组织培养领军人物及管理人才；五是公司需实行董事会管理、总经理负责制，让农民参加监管，企业红利按股分红。

　　6.改革是推进城镇化的引擎和抓手

　　户籍制度是二元社会形成和收入差距拉大以及“三农”问题解决难的总根子。

　　只有紧抓改革这个抓手，我们的城镇化才不会走偏，目的才能实现。

　　第一，要下决心改革户籍制度。户籍制度是二元社会形成和收入差距拉大以及“三农”问题解决难的总根子。要改革户籍担负的多项功能，要在公共服务均等化的要求下，使入园、上学、买房、就业、社保等与户籍脱钩。要用现代发达的信息技术，通过户籍刷卡，对流动人口进行管理。

　　第二，要改革土地使用办法和地方政府财政开支对土地出让的过分依赖。这个问题一旦解决，我们的住房用地就会迎刃而解，住房价格就能够回归合理。入城的门槛将降低，社会才能和谐，百姓才能安居乐业。并且，只有改革好土地管理，才能倡导勤俭，才能更好地反腐倡廉。

　　第三，要改革基础设施建设的管理。如同土地问题一样，基础设施也是腐败易发多发的平台，此中黑洞之深，问题之大，对国家财产造成损失之多，平常人难以想象。

　　第四，要改革干部待遇终身制和一些不合理的照顾和安排。解放后，为了安置戎马一生的开国元勋的晚年生活，实行了对高级干部的终身优厚待遇，是必要的、正确的。但时至今日，干部待遇终身制和无限制的做法，不仅给国家财政，给接待地方增加了繁重负担，也造成了不良的社会风气。这个问题如能推进，大城市的过度拥挤就会改善，包括医疗资源都能够在全国各地得到提升。

　　第五，要改革城市的资源配置与管理。德国发展比较均衡，一个重要原因就是把多种社会资源向各城市均衡配置，就连某些部级单位和中央电视台都设在首都之外。我们可以学习这种做法，有意识地把学校、机关、部委、媒体、医院、研究院等，向各城市分散。

　　第六，要减少城市层级。在美国、加拿大，几万人的小城市和千万人的大城市级别是一样的。中国的城市却分出三六九等，直辖市、副省级市，高配一格省会市、地级市，半格地级市、县级市……不仅给管理带来麻烦，且很多级别低的城市因权力所限发展困难。所以必须重视城市级别的改革，对县级市更多放权。国务院参事 任玉岭