李克强：推进城镇化需要深入研究的重大问题

　　城镇化是中国现代化进程中一个基本问题，是一个大战略、大问题。我国的基本国情决定了我们正处于并将长期处于社会主义初级阶段，长期处于发展中国家行列，城镇化还有很长的路要走，对这个基本判断要有清醒认识。在推进城镇化过程中，要对城镇化与现代化、城镇化与工业化、城镇化与农业现代化等关系，做深入研究。

　　推进城镇化，面临的重点难点问题很多，不少问题没有现成答案，各地情况又有较大差异，需要在实际工作中深入研究和探索一些重大问题，走出一条符合中国实际的发展路子。

　　第一，城镇化战略问题。这实际上是中国城镇化战略与现代化战略如何衔接的问题。可以说，实施城镇化战略，能够使我国巨大的回旋余地得以充分施展。我到欧洲去访问，对方担心这样那样的问题，但只要跟他们讲中国的城镇化前景，他们就会兴奋不已，觉得中国的市场实在太大，有合作的机会。如果只跟他们讲产业，讲中国要加快哪些产业的发展、提高哪些产业的层次，他们就觉得是在与他们竞争，就会琢磨怎么搞反倾销来限制我们。我国是一个发展中大国，需要提升核心竞争力，该发展什么产业就发展什么产业，但也需要营造一个国际合作发展的空间。潜力巨大的中国城镇化，既是中国经济增长最强大、最持久的内生动力，也是我国拓展与世界各国合作的新平台。因此，我们要从现代化建设的全局出发，着眼国际政治经济格局的变化，乃至站在保障国家安全的高度，统筹研究和实施城镇化战略。

　　上世纪30年代，我国有一位地理学家胡焕庸，他画了一条线，一直被国内外人口学者和地理学者所引用，称为“胡焕庸线”。这条线从黑龙江的黑河到云南的腾冲，大致是条45度的倾斜线。当时，这条线东南方占36%的国土居住着全国96%的人口，所以他断定这条线的东南方是最适合人居的。这些年也确实是东南方发展得快，人口聚集得多，但中国有960万平方公里的陆地面积，有56个民族，如果都在这条线东南方发展，不利于全面推进现代化建设，也不利于保障国家安全。城镇化布局既要遵循经济规律，也要考虑国家安全。我国东中西部地区城镇化发展很不平衡，呈明显的东高西低特征，长三角、珠三角、环渤海三个相对成熟的城市群都分布在东部地区，而中西部地区城市发育明显不足，这导致了人口长距离大规模流动、资源大跨度调运，极大增加了经济社会运行和发展的成本。如何在中西部一些发展条件较好的地区，加快培育新的城市群、形成新的增长极，值得认真谋划和推进。

　　我国在城镇化形态上，不同规模和层次的城镇发展也不协调。目前，中小城市发育不够，小城镇数量多但规模小，集聚产业和人口的能力十分有限。1.9万多个建制镇建成区平均人口仅7000多人，相当多的镇不足5000人。怎样找出有效的办法，积极挖掘现有中小城市发展潜力，更好发展小城镇，把有条件的东部地区中心镇、中西部地区县城和重要边境口岸逐步发展成为中小城市，也是一项紧迫的课题。

　　第二，土地利用问题。人多地少是我国城镇化的最大制约因素。但在提高耕地利用效率上还有空间，这主要表现为我国农业科技水平和耕地的有效灌溉面积并不高，像黑龙江、河南这样的产粮大省，有效灌溉面积分别约为1/3和2/3，中低产田还有很大的改造空间。推进城镇化的过程是资源和要素在空间上优化的过程。这其中，最重要的是土地资源的集约利用、高效配置，一定要坚持集约发展、有序发展，根据资源环境承载能力合理确定城市发展规模，完善城镇建设用地标准，强化人均建设用地指标控制，挖掘存量用地潜力。比如，云南目前“城镇上山”的做法，也是城镇化中转变土地利用方式的一种探索。

　　现在，有些地方从农村人口转移、村庄变化的形势出发，在村庄整治、土地整理等方面做了一些工作，引导农民向城镇、中心村适度集中居住。这种探索，启发了大家对提高城乡建设用地效率的思考。但如何规范运作，确保农民的合法权益，避免出现农民“被动上楼”、耕地“占优补劣”等现象，需要在实践中切实把握好。还有征地制度改革，怎样逐步建立城乡统一的建设用地市场、探索实行合理的有差别的政策等问题，不少地方都有些实践。如何总结经验、更好顺利推进，也需要认真研究。

　　第三，户籍改革问题。把符合条件的农民工逐步转为城镇居民，是推进城镇化的一项重要任务。近年来，各地围绕户籍管理制度改革，在居住登记、积分落户等方面进行了创新，为解决人口城镇化问题积累了一定经验。全国统一的居住证制度，也正在研究之中。目前我国约有1.6亿的外出农民工，其中六成多在地级以上城市，两成多在县级城市，不到一成在小城镇。在人口城镇化进程中，各类城市如何根据综合承载能力和发展潜力，科学制定农民工落户条件，实行差别化户籍政策，需要做进一步研究探索。比如，在一些特大城市及大城市，如何既适当控制人口规模，又保持有活力的就业结构？在中小城市，如何鼓励人口融入，更好地发挥集聚功能？这些都要重点研究。在具体工作中，应充分尊重农民工自主选择的权利，以具备条件的农民工为重点推进试点，综合考虑户籍改革在促进基本公共服务均等化和优化社会管理方面的双重作用。

　　第四，资源支撑问题。能源资源不足是我国的一个基本国情，这个国情决定了我国城镇化必须按照科学发展的要求，走节约集约、绿色低碳发展的路子。当我国城镇化率达到发达国家水平时，将有10亿左右的人口在城市生活，能源资源能不能支撑、怎么支撑？确实需要深入研究。比如用电，目前全国人均用电量远没达到发达国家的水平，而城市用电水平又明显高于农村，农民变市民后即使按目前城市居民水平计算，用电量也会大幅增长，这就有一个怎么办、从哪里来的问题。还有油气资源，目前我国石油对外依存度已超过54%。水也是如此，城镇居民用水高于农村居民，农民变市民后生活用水会大量增加。现在为了保障北京、天津等北方一些城市供水，已经实施大规模的南水北调工程，将来怎么办？这些都是制约因素。如何立足国内解决能源资源问题，是城镇化进程中必须破解的一道难题。

　　第五，生态环境问题。随着城镇化的推进和人民生活水平的提高，对城市环境和生态质量的要求也越来越高。前不久，社会热议PM2.5问题，也说明了这一点。虽然农业污染量也比较大，但随着人口向城镇集聚，城市水环境和空气环境污染的问题会更加突出。在城镇化过程中，如何在工业生产和城市建设中抓住重点领域和环节，推进节能减排，如何在城镇居民中推广绿色生活方式和消费模式，也是一篇具有全局意义的大文章。

　　我国的城镇化发展，需要立足国情、开拓视野，有一个通盘的考虑，也需要一些重大的政策考量。目前，国务院有关部门正在研究制定城镇化发展规划，要明确长远方向和战略任务，提出一些重大思路和举措，以指导全国以及各地的城镇化。在市县层面，也要探索经济社会发展规划、城乡规划、土地规划“三规合一”，以便更好地把各方面工作统筹起来。

　　总之，只要我们从国情出发，以科学发展观为指导，按客观规律办事，就一定能把城镇化这一重大战略实施好，为加快转变经济发展方式、为促进经济长期平稳较快发展、为实现中华民族伟大复兴作出更大贡献。

　　(摘自《行政管理改革》2012年第11期)