媒体透视中国农民养老金保值难 面临被挪用风险

　　透视中国农民养老·资金篇

　　缺乏激励机制 政府补贴倒挂

　　农民养老金“池子”水太少

　　在农民领到的养老金中，国家直接发放给农民的基础养老金只占一部分，农民缴费和政府补贴组成的个人账户是新农保养老金中的核心，也是支撑农民养老的最主要部分。但由于农民收入水平还不高，部分贫困地区补贴乏力，以及政府“补贴倒挂”和缴费档次偏低等原因，新农保的缴费能力还比较低，这也是现阶段养老金“微薄”的重要原因。

　　“没那么多闲钱缴养老金”

　　“女儿在读高中，每学期光学费就2000多元，全家五口人缴纳新农合300多元，还有电费、水费等其他费用，加上现在的开支很大，所以暂时缴了100元的最低档次。”广西田阳县五村乡敢示村38岁的村民黄强告诉记者，挣得少、开销多，根本没那么多闲钱缴养老金，村里98%的群众都选择了100元的最低缴费档次。

　　在西部农村，仍有很多贫困家庭和黄强一样，只能承担最低档次的养老保险。而在东北地区的黑龙江省，农民也多选择了较低档次。从参保率来看，黑龙江省已经高达86.5%，缴费标准在100元到500元不等，其中100元档次占绝大多数。

　　黑龙江省安达市机关事业社会保险管理局局长张茂生说，安达市符合参保条件的有11.09万人，实际参加约11万人，参保率在98%左右。其中100元档次5万人，200元档次4万人左右，选择偏低缴费档次的农民居多。

　　除了农民自身外，一些贫困地区的县级财政收入少，补贴能力有限，也给农民养老金的缴纳带来一定影响。西部地区的一些县长介绍，县里都是吃饭财政，每年的人员工资都靠依靠国家转移支付，平时还有很多项目需要地方配套，财政非常紧张。对农民养老金进行补贴，给一些“穷县”的财政带来很大压力。

　　“缴得越多补的比例越低”

　　当前最制约新农保缴费能力的主要问题是“补贴倒挂”。一些社保干部介绍，按照国家对新农保的相关规定，“地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元。”《经济参考报》记者调查了解到，很多省份都是缴费越多，补贴比例越低。

　　黑龙江省现行100元到500元的五个缴费档次，补贴标准是年缴费100元补贴30元，缴费200元补贴35元，缴费500元补贴50元，即每增加100元缴费，补贴额度增加5元。河北省虽然有100元到1000元的10个缴费档次，但补贴标准都是30元。

　　安达市安达镇立志村宫兆福刚刚缴了100元的档次，主要原因就是政府给的补贴比例不合算。“缴得越多补的比例越低，谁还愿意多缴。”立志村村主任张增生说，不是农民不愿意多缴，政府补贴机制有问题。

　　不仅补贴机制，可供选择的缴费档次也不多，而且偏低，这也是农民养老金筹资能力不足的重要原因。广西田阳县田州镇中山社区主任谢家欢说，许多农民认为当前最高档次才1000元，即便他们连续15年缴纳这一档次，60岁后每月也只能享受微薄的养老金，获得的收益不多，因此许多农民渴望能有更高的档次可供缴费，将来也能领取更多的养老金。

　　“应完善缴费激励机制”

　　统计数据显示，截至2012年12月底，新农保参保人数达到4.6亿人。虽然我国用三年时间实现了新农保制度的全覆盖，建立了有史以来覆盖人数最多的养老保险制度，但仍有几千万符合参保条件的农民没参保。这些人大多是年轻人，要进一步调动他们的参保积极性，还需进一步完善激励机制。

　　首先要适当降低经济欠发达地区的县级财政补贴标准，同时提高国家或省级对该地区的补贴比例，确保政府补贴总额不减少，保证对农民的激励作用。

　　“其次应尽早制定更合理的缴费激励机制，正向引导、多缴多得。”广西人力资源和社会保障厅农村社会保险处副处长黄海萍说，在农村地区，最低档次和较高档次的补贴标准差距并不大，因此农民缴纳较高档次的积极性不高。她建议相关部门尽快出台鼓励政策，提高较高缴费档次的补贴标准，激发农民的缴费积极性。

　　增设缴费档次，提高农民养老金个人账户积累，也是提高农民养老金缴纳能力的重要举措。一些专家建议，根据地方经济发展水平和财力状况，在原有缴费档次的基础上适当增加缴费档次。目前，我国已有四川等10个省、自治区、直辖市增设缴费档次到1000元，宁夏还在1000元之上增设了2000元的档次，其他地区可以适当增设缴费档次。

　　最后，还应建立“长缴多得”的缴费激励机制。为引导和激励农民，特别是那些16至45周岁的青年农民早参保，建议对缴费超过15年的，每增加一年加发一定基础养老金，或按缴费年限不同，增加不同比例基础养老金。

　　农民养老钱保值难

　　新农保养老金是我国农民养老的重要保障，但由于制度设计和统筹层次低等原因，这个仍在不断积累的资产却在贬值，降低农民参保积极性同时，中央财政支持的政策红利也渐趋减弱。

　　专家认为，养老金如不及早进行保值增值，新农保制度可能重蹈老农保夭折的旧路，政府也面临财失誉损的风险。建议尽早出台城乡居民养老金投资运营管理办法，拓宽投资领域和方向，确保养老金保值增值，维系城乡居民养老保险制度持续运行。

　　贬值损失大

　　按照新农保的制度设计，在发放55元的基础养老金同时，新农保还鼓励农民通过自愿缴费获得个人账户养老金，从而提高农民的养老保障水平。但有关专家指出，只有当积累的养老金收益超过物价增长和收入增长率时，其实际购买力才不会降低，积累制才能显示出其自身优势。而目前，新农保的个人账户养老金收益却低于物价上涨水平，正在不断贬值。

　　广西西部山区田阳县田州镇中山社区韦雷说，现在物价上涨太快，如今即便缴纳每年1000元的最高档次，连续缴纳15年后，60岁所能得到的养老金也仅为每月199元，连200元都不到，很多居民都担心过了15年或20年后，这200元可能不如现在20元的购买力，正是出于对“社会养老保险购买力下降”的担心，许多居民便不愿购买这一养老保险。

　　有此担心的不只韦雷，越来越多人担心“养老金保值增值”问题，“虽然缴比不缴好，但缴了以后可能不顶多大用处。”黑龙江省安达市升平镇太平村农民李殿玉今年46岁，见到《经济参考报》记者时，他刚刚缴完最低档次100元的新农保，家里24岁的孩子虽也符合参保条件却没参加。

　　“缴的钱也是放在银行，那点利息还没有物价涨得快，今年缴100元，明年可能就当95元花了。”李殿玉说，孩子距离领取年龄还得30多年，现在100块钱买的东西那时可能得1000元，还不如现在花了实惠。全村30岁以下的年轻人几乎都不参保，都担心到领钱时这点钱“不值钱”了。

　　“这笔资金多存一天，便多贬值一天。”田阳县人力资源和社会保障局社会保障所所长韦文志说，田阳县存在财政专户里的个人缴费金额已达5000万元，当一年定期存款存下，只能获得约3.25%的利率。以2011年为例，全年CPI是5.4%，在当地物价指数不断上涨的情况下，这笔资金多存一天、便贬值一天，十几年后，个人账户基金缩水导致个人账户养老金的实际购买力不断降低，将影响参保人的缴费积极性。

　　首都经济贸易大学社会保障研究中心主任吕学静等专家说，每年都有几亿人缴费，这个盘子还会越来越大，随之而来的是贬值损失愈发严重。农民一般要经历短则15年、长则30余年的缴费期，原本为老年生活积累的养老金却面临长期的贬值风险。投入的养老金不仅没给农民带来利益，反而使其利益受损，直接影响农民的参保和缴费积极性。

　　统筹管理差

　　农民对新农保制度信心下降只是暂时影响，如果个人账户基金不能保值增值，新农保可能重蹈老农保的覆辙之路。中国社科院劳动与社会保障研究中心主任王延中等专家说，老农保没有政府补贴，只是一种个人投资的固定收益，最终因为政策设计不到位等多种原因夭折。新农保的设计理念虽然是社会保险和财政一起供养，但仍是以缴费型为主，个人账户资金如果不进行投资，就变成了储蓄，也将面临老农保收不抵支的夭折风险。

　　“城乡居民社会养老保险的保值增值，实际上是整个链条上很重要的一环，如果保值增值问题能得到较好解决，则既可调动居民进行个人缴费的积极性，又可节省下许多经办力量，同时还能避免社会养老过度依赖财政下发的基础养老金现象。”韦文志说。

　　更严重的是，如果新农保养老金不能保值增值，政府将面临财失誉损的风险，新农保制度可能无法延续。一些社保专家认为，如果个人账户资金不投资，提高居民养老保障水平的压力就转给了财政，没有实现制度设计的初衷，也影响新农保制度的可持续发展。个人账户不仅没给农民带来利益，反而使其购买力下降，政府信誉严重受损。

　　冀桂黑等地一些社保干部认为，养老金无法保值增值主要是以下三个原因：

　　一是政策和制度限制，基础养老金难以保值增值。河北省邯郸市农保处处长靖风娥说，新农保政策规定，结余基金只能用于购买国家债券和转存定期存款，由于一般债券风险大，几乎所有的基础养老金都放在银行里。银行利率又跑不过CPI，直接导致基础养老金贬值，这种制度设计和目标实施正好矛盾。

　　二是基础养老金统筹层级低，县级主体不具备经营能力。黑龙江省肇州县农村养老保险事业管理局局长孔令伟说，全省七八十个县，基础养老金都在县级财政专户，但县级财政没有专业人才，也不具备社会保险基金运营能力，只能眼看着养老金一点点贬值。

　　三是市场经营风险高，缺少投资运营管理规范。一些社保干部认为，当前我国资本运作市场并不成熟，市场化投资风险难免。而养老金投资不同于股票、债券那样追求巨额利益，而是要在保障安全的前提下选择更为稳妥的投资渠道，高于通胀率就可以，所以迫切需要具体的操作规定和依据，降低投资风险。

　　投资宜稳妥

　　有关专家介绍，新农保养老金保值增值困难，容易挫伤城乡居民缴纳养老保险的积极性。尽管新农保养老金投资增值的需求迫切，但考虑到我国的资本市场还不够成熟，政府监管也存在不到位的地方，目前还不宜直接入市投资，而应选择更为稳妥的投资渠道。

　　目前，新农保养老金投资运营问题极其复杂，已陷入投资虽有收益但存风险、不投资又坐等贬值的两难困境，应及早调整制度设计，确保养老金能够保值增值，城乡居民保险制度可持续发展。

　　首先，提高统筹和管理层次，进行集中投资。广西人力资源和社会保障厅农村社会保障处副处长黄海萍说，新农保养老金应集中到省一级进行管理，由各省委托区域级或国家级的投资公司统一进行专业性投资运营，以降低运营成本和投资风险。

　　其次，尽快出台个人账户养老金投资运营政策，建立相对健全的社保基金管理运营法律，引入监督机制。西南财经大学保险与社会保障研究中心主任林义说，新农保养老金总量越来越大，这笔巨资如何利用、如何保值增值将是一大重大课题，需尽快出台相关投资管理办法。并及早选择经济发达省份进行试点，为全面开展投资运营积累经验。

　　第三，出台新农保个人账户最低收益率保证政策，确保不贬值。黑龙江省人力资源和社会保障厅农村社会保险处处长刘梁认为，照此规定，个人账户养老金在没有投资收益，或投资收益率低于规定最低收益率时由财政补足，这就可以保证个人账户养老金对参保农民的吸引力。

　　第四，城乡居民保养老金投资可借鉴企业年金和社保基金理事会投资经验，或成立包括以上三种基金的专项社保资金投资规定，优先于银行等主体进行低风险投资。一些专家认为，社保金和城乡居民养老金几乎是我国全部人口的养老保障，可制定特殊的投资政策，购买国家特种国债，优先投资能源、电力等垄断性项目，保证投资收益，维持养老保障制度的可持续发展。

　　有的被挪用 有的被冒领

　　农民养老金管理发放环节问题重重

　　我国新农保制度建立时间不长，相关制度尚处于推进和完善过程中，其资金安全运行不容忽视。尤其在管理和发放环节，资金挤占挪用及违规投资运营现象依然存在，非法套取现象尚未得到有效遏制。业内人士指出，如果处理不好，容易造成部分资金滥用、效率损失。

　　《经济参考报》记者采访了解到，在养老金管理环节，由于缺少监督机制，受“一把手”负责制影响，养老金面临被挪用风险。同时，部分地区在制度执行和管理中不到位，养老金运行存在违纪违规问题。

　　广西一些社保干部介绍，当前城乡居民社会养老保险由县级统一管理，存在较大安全隐患。尽管相关部门已要求将个人账户的资金存入财政专户，并由于实行收支两条线的管理办法，市级人社部门很难对这笔资金进行监管。

　　“虽然新农保的个人账户资金是不允许动的，但很多人想动这笔钱。养老金的管理都在县一级，省市无权过问。县里又是一把手说了算，缺少监督机制，他们就想办法把钱拿出来干别的事。”据知情人士透露，“在县里财政紧张的时候，为保障县里重大项目实施，政府就将钱投入到项目中，不能及时给社保部门拨款。”

　　西南财经大学保险与社会保障研究中心主任林义说，在当前“一把手”负责制的前提下，养老保险资金的个人账户由县级财政统一管理，面临着一定风险。一旦这笔资金出现被挪用等方面的资金安全问题，将给这一新生制度带来很大挑战。

　　河北保定市下辖27个县市区，城乡居民参保人数大约800多万人。保定市人力资源和社会保障局相关负责人说，“市局负责城乡居民养老保险的只有4个人，一些县市连经办机构都建不起来。因缺少相应机构和经费保障，对资金执行制度和业务管理难以监督到位。”

　　2012年，国家审计署对城乡居民社会养老保险基金审计发现，截至2011年底，部分地区扩大范围支出或违规运营养老保险基金23737.86万元；一些经办机构审核不够严格，向30.21万名不符合条件的人员发放养老保险待遇6179.60万元；部分地区未严格做到专款专用，有11257.33万元养老保险基金在不同保障项目间相互串用。

　　中国社科院劳动与社会保障研究中心主任王延中认为，再好的制度也要靠执行和管理来落实，管理中出现问题可能导致制度运行不畅，甚至激化社会矛盾，后果相当严重。

　　另外，记者采访了解到，在养老金发放环节，还存在中央补助资金不能足额拨入专户，一些地方难以按期发放国家补助的养老金，被迫挪用以保证养老金发放的情况。同时，一些居民异地重复参保，甚至死亡后仍领取养老金，也带来较大风险。

　　广西大化瑶族自治县城乡居民社会养老保险所所长黄清说，每年2月，中央财政开始下发60岁以上老人基础养老金，但仅够支付9个月。每到9月，财政部门开始计算支出、结余或缺口的相关情况，直至11月或12月才重新开始发放。

　　目前，养老金的拨付渠道环节多，手续复杂。一位社保干部告诉记者，“中央拨付的基础养老金直接转到县财政局，我们每个月要花10多天时间到财政局办理支取手续，既牵扯了经办员的工作精力，又不能保证养老金按时发放。”

　　“如果突然停发待遇，可能会令群众丧失对政府的信任打折扣。”一位基层社保干部表示，他管辖内的部分县因中央拨付的基础养老金不到位，不能够及时向群众发放养老金，不得不违规动用了个人养老金账户中的钱。

　　除中央补贴资金拨付不足额外，农民异地重复参保、死亡人员被冒领养老金等也威胁着资金安全。广西天峨县67岁的磨某，迁往广东省佛山市南海区后。在佛山领取养老金的同时，自2010年开始直至2012年11月也在天峨县领取养老金，直到政府部门通过户籍等多方面进行核查，才发现异地重复领取养老金人员。

　　甚至有一些死亡人员未被及时注销继续领取养老金。广西田阳县田州镇隆平村党支部书记黄兴高说，一个70多岁的村民离世后，其家人一直没有将老人去世的消息向上报。“大约2、3个月后，村里将所有享受新农保群众花名册在各个屯里公示，一些村民才发现这名离世村民仍在花名册之列。”“目前发现的这些违规现象所带来的养老金损失并不大，但追缴损失的成本很大，有时甚至得不偿失。”黄兴高说。

　　对此，专家建议，县级应设立城乡居民养老保险基金监督委员会，对农保经办机构的养老金征缴工作进行监督管理，及时向社会公布养老金收支运行情况。同时，对村内参保人缴费和待遇领取资格每年在行政村范围内进行公示，接受财政监督、审计监督、社会监督。

　　广西人力资源和社会保障厅农村养老保险处副处长黄海萍认为，国家对省级养老金管理情况进行监管相对容易，对县级则相对较难。城乡居民养老保险基金交由省级统一管理，有利于提高管理效率。“而且这笔存款对于地方银行至关重要，地方所能获取的贷款也很重要，进而影响地方发展，因此当前是进行省级统筹甚至国家统筹的良好时机，一旦错过，后期再进行统筹，或将面临很大难度。”黄海萍说。

　　王延中表示，国家还应加大监督力度，实行重大决策事项票决制、违规问题的问责制，使社会保障资金全流程阳光运行。同时，提高管理人员的专业素质，加强领导者依法办事、坚决执行制度的意识和能力。（记者王昆 管建涛 夏军）