税收征管法修正案征求意见 “先缴税后复议”早该改？

对纳税人权益保障不足图

发生征税争议，纳税人要讨说法“门槛”太高税收征管法修正案公开征求意见

专家建议应降低纳税人行政复议门槛，更有学者直言先交税才能复议的制度早该废除

从6月7日起，我国税收征管基本法《税收征收管理法》修正案（征求意见稿）在国务院法制办网站上向社会征求意见一个月。近日，针对该征求意见稿，专业人士纷纷发表看法，其中与纳税人享有的税收法律救济权密切相关的“先缴税后复议”规定引发异议与讨论。

“先缴税后复议”规定遭异议

假设一套房子，合同成交价是240万元，但税务机关评估这一成交价过低，要求纳税人按270万元的价格来申报缴税，纳税人对税务机关的这一评估价格不认同，双方发生争议；因为对数百万元增值税进项税额抵扣问题有不同的理解，企业与税务机关发生争议……面对此类征纳双方的“摩擦”，我国现行《税收征收管理法》规定：“纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。”

也就是说，在发生税务争议时，纳税人可以申请税务行政复议和行政诉讼，但纳税人在“申冤”前必须迈过两道“门槛”——先缴税后复议和先复议后诉讼。

“先缴税后复议的规定固然可以防止纳税人以复议为由迟迟不缴纳税款，但同时，由于税务争议大多发生在税收检查及处理之时，一旦查补税款金额较大，纳税人要在规定的时间内筹足款项或提供足额担保会比较难，导致不能启动救济程序，从而丧失申请复议的权利。”有业内人士这样介绍。

正因为如此，多年来，在理论界和实际征管部门，要求对“先缴税后复议”规定进行修改的呼声很高。但从此次公布的征求意见稿看，这方面没有任何改动。

“税务争议行政复议门槛高，严重限制了资金不充足的纳税人依法享有的救济权利，也不利于发挥行政复议在化解纳税争议中的作用，应当降低税务争议的行政复议门槛。”广东广深司法会计鉴定所高级会计师陈叔军近日在网上给征求意见稿提意见时表达了这样的看法。

武汉大学税法研究中心主任、中国财税法学研究会副会长熊伟在对征求意见稿进行评论时也指出：“这次征求意见稿除了解决法律冲突，另外只有一个主题，就是扩权、正名。税务机关正常权力应该保障，这个没有问题，但为什么涉及纳税人权利的事情一个都不动？比如饱受诟病的先交税才能复议的制度，早就应该被废除了。”

建议降低纳税人行政复议“门槛”

《税收征收管理法》既是我国税收征管基本法，也是我国由全国人大及其常委会制定的四部税法之一，于1992年首次公布实施。随着近年来我国社会经济巨变，修改完善《税收征收管理法》已迫在眉睫。

今年3月，全国人大财经委委员、国家税务总局副局长王力在接受记者采访时曾说，《税收征收管理法》修改应着力解决四个问题：与有关法律制度相衔接问题；增加保护纳税人权益条款、减轻纳税人负担问题；完善全社会共同维护国家税收的涉税信息管理机制问题；明确注册税务师行业法律地位问题。王力特别谈到，现行税收征管法虽然以法律的形式确立了纳税人的基本权利，但对纳税人权益保障仍然不足，比如“先缴税后复议”的规定，在保障国家税收收入方面起到了一定作用，但限制了无力完税、无力提供担保的纳税人依法享有的救济权利，不利于保护纳税人合法利益，也不利于发挥行政复议在化解纳税争议中的主渠道作用，需要修改和完善。

然而，这个被认为在《税收征收管理法》修改中应着力解决的问题，在征求意见稿中并没有体现。

“此前税务总局拟定了多个修改版本，做了大量的调研，可以说，任何一个版本都比现在的强。不知道阻力到底在哪里，以至于退到现在这个地步，只求解决法律冲突就行。”对征求意见稿，熊伟表示不解和困惑。

在陈叔军看来，《税收征收管理法》修正案应该降低纳税人行政复议门槛，他建议将全额缴纳税款和税款滞纳金的规定，修改为“必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴20%税款或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议。

有税务专家介绍，国际上这方面有两种做法可以借鉴：一是减半缴纳；二是不要预先缴纳。无论哪一种，均允许纳税人如果对征税不服可以直接复议或者诉讼。如在我国台湾地区，《税捐稽征法》规定，纳税人对核定缴纳税款不服，只要按照税务机关的通知缴纳半数以上的税款，且在纳税期限届满30日内提出复议，税务机关应当受理该复议申请，并暂缓移送法院强制执行。在美国，税法规定，如果纳税人与国内收入署就纳税额或征收行为等存在分歧，有权要求国内收入署的上诉办公室对其税收进行复议，纳税人也有权将税收案件诉诸法院，纳税人通过税务法院提出上诉，不必预先支付有争议的税款。（记者 严丽梅）