国土开发，不能“焚琴煮鹤”

　　上马工业项目毁林埋田，向生态湿地区域排污，在自然保护区建别墅……近年来，在发展冲动牵引下，此类“焚琴煮鹤”的负面事件频频爆出。国土如何开发，事关文明延续。

　　党的十八大报告明确提出，要优化国土空间开发格局。“国土是中华民族赖以生存的根基，如果随意开发，皮之不存，毛将焉附？”近日召开的全国政协常委会上，委员们的质问，如当头棒喝，发人深省。

　　守住“生态红线”

　　绿色一点点被挤占，底线一次次被突破。委员们对近年来城镇建设用地的肆意扩张和粗放、低效利用感触很深。

　　全国政协常委吴晶出示的一项调查显示，城镇化进程中，土地城镇化快于人口城镇化特征非常明显。据统计，2000—2010年，全国城镇建成区面积增长61.6%，其中城市建成区面积增长78.5%，而同期城镇人口增长仅为46.6%。农村建设用地总量也不减反增，特大城市、大城市、东南沿海地区土地承载能力已接近极限，一些省份城乡建设用地规模已经突破2020年的控制指标。

　　全国政协常委何丕洁认为，国土开发强度过高和空间结构失衡已经到了非常严重的地步。据他介绍，30%是一个国家或地区国土开发强度的极限，日本、韩国的土地开发强度都在10%以下。而根据国土资源部统计，我国的某些省市开发强度竟已高达40%。一些大城市“摊大饼”式扩张，小城镇建设遍地开花，也造成生产空间占比过大，人均绿地面积过少，区域生态功能日益脆弱。

　　从耕地面积可以清晰看出开发之猛。据统计，2000年到2010年，全国耕地面积由19.23亿亩减少到18.26亿亩。“城镇化规模扩展、速度加快，城市开发建设特别是工业项目不断占用优质耕地，18亿亩耕地红线警钟已经屡屡敲响！”全国政协委员吴超忧心忡忡。

　　与此同时，急剧扩张的建设用地并没有得到合理、有效利用。相关研究资料显示，我国GDP每增长1%，土地占用量竟达西方国家的5—8倍。吴晶在调查中观察到，眼下正在兴起的建设浪潮中，不少城镇热衷于建设大型广场、商城、大型开发区和工业园区。盲目上马的项目占用了大量土地资源，却未能从经济体量和社会需求出发，土地空间开发竞争力并不高，这造成土地利用率低下，资源严重浪费。

　　习近平总书记在中共中央政治局第六次集体学习时指出，推进生态文明建设，应牢固树立生态红线观念，不能越雷池一步。何丕洁认为，国土开发要坚持生态优先原则。“在整体谋划国土空间开发时，必须把生态环境保护放在第一位，只有这样才能构建科学合理的城镇化格局、农业发展格局、生态安全格局。”

　　全国政协常委杨天怡认为，城镇化的健康推进，除了要管制好土地用途，还要严格控制总量，合理安排规模、结构和布局。“最关键的是要树立国土开发主体功能理念，对国家重点生态功能区要建立限制开发的制度，对依法设立的各级自然保护区、世界文化自然遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园等要建立禁止开发的制度。”

　　全国政协常委陈清华则建议在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线，对各类主体功能区分别制定相应的环境标准和环境政策。要加强生态评估，使重点生态功能区生态恶化趋势尽早得到遏制，主要生态功能区尽早得到恢复和改善。

　　规划呼唤升级版

　　2010年国务院颁布了《国家主体功能区规划》，第一次系统确定了国土空间开发的主体功能定位。但从目前出现的新问题来看，这个规划亟待进一步细化。

　　全国政协常委陈德铭认为，应适时赋予规划一定的法律效力。他曾专门咨询过有关部门，得到的答复是规划是指导性的，没有法律约束力，现在看来仍有必要通过法律形式对规划的效力予以强化。他还提出，应当发挥市场在资源配置中高效的优势，吸引更多的社会资金参与，探索新方式、新手段，共同致力于完善主体功能区建设，推进规划升级。

　　生态环境、经济结构、人口迁徙、城镇化格局不断变化，需要规划适时作出调整。全国政协常委李朋德认为，规划具体实施中存在一系列问题，如缺少统一的地理空间信息平台支持、监管的体系和手段不具备、实施主体难以明确、综合评价难以及财税政策不配套等，“规划亟待推出更加完善的升级版”。

　　“现在不缺规划，缺的是细化与落实，要竭力避免政策之间相互打架，一些投资巨大、用地量大的重大工程必须得到更加充分的论证。”全国政协委员、国土资源部土地利用管理司司长廖永林介绍，目前我国国土空间开发涉及的部门很多，相关规划也很多，但彼此之间存在冲突、难以衔接，下一步完善主体功能区规划过程中，应当注重细化，出台落实规划的相应细则。

　　全国政协常委陈群也持此观点：“应将主体功能区规划与部门、地区发展规划、工作计划结合起来，做好细化。比如，在重点开发区，应提高资源利用效率；而在限制开发区，则应重点控制土地开发强度，重视生态保育、生态服务业的发展。”

　　领导意志突破规划现象严重

　　国土规划的目的在于实施。然而一方面规划执行易受领导意志影响，随意突破规划现象严重；另一方面，规划执行过程中涉及的生态补偿、人员安置等错综复杂的问题也让一些执行者望而却步，导致一些地区的规划只停留在“纸上划划、墙上挂挂”。

　　“专项规划不协调、基础规划未落地，是规划得不到有效执行的重要原因。”全国政协常委杨维刚指出，规划应当是科学、严肃的，规划不合理或者得不到有效执行，将直接影响我们优化国土空间开发的全局。

　　杨维刚指出，目前土地利用、交通、水利、能源、林业等各类专业规划各自为政，导致国土空间功能错位；镇、村两级规划薄弱，甚至完全缺失，且仅涉及建设用地管理与耕地保护，对经济社会发展和乡村建设指导性不强；另外，目前的规划评估带有随意性，存在“重规划、轻考核，重指标、轻评估”的现象，对规划的执行进度、执行效果缺乏客观、有效的评价。这些因素都直接影响规划的执行力度。

　　他建议，要通过制定国土规划基本法，确立国土规划的法律地位，将国土规划的编制和实施纳入一定的法律程序。“通过立法，可以将国土规划体系所包含的不同层次、不同类型规划，从编制到实施的一整套基本程序作出原则规定，为规划审批、颁布、实施和修订提供法律保障。”

　　分配制度是最大杠杆

　　全国政协常委田岚也认为，在国土空间开发战略中，应当以法律的形式对人的权利予以保障：包括人的自由流动、自主选择职业、居住地和生活方式，让禁、限区域的人能够有足够的选择空间和可能。

　　田岚还提醒，应建立一系列配套措施，诸如完善生态补偿机制、基本保障制度、财政转移支付、产业引导机制等，确保禁限区人们的生活水平、发展要求和话语权不受损害。“分配制度是最大杠杆，合理的分配，才能确保可行的分工。奖励和惩罚性政策，要配套使用。”

　　“应尽快制定、完善配套的资源开发生态补偿制度。出台生态环境补偿相关条例，以实现生态环境的‘善治’与长效。”杨天怡常委说，还应加大重点生态功能区的均衡性转移支付力度，对限制开发区域和禁止开发区域予以相应的政策倾斜。