城镇化户籍改革应减少限制条件

　　7月3日，在“城镇化改革系列谈”上，新京报社社长戴自更（左）和发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁（右）进行对话。新京报记者 浦峰 摄

　　近日，国家发改委城市和小城镇改革发展中心与新京报社联合主办“城镇化改革系列谈”特别节目。7月3日，节目举行第一期活动。发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁与新京报社社长戴自更进行了对话。

　　两人就我国新型城镇化进程中的户籍制度改革、新型城镇化的内涵、新老市民利益关系协调、农民工进城后的就业问题与城市产业发展、地方实践的经验与借鉴等方面进行了探讨。

　　李铁认为，城镇化的核心是农民工市民化和城市可持续发展。

　　戴自更认为，城镇化的核心不是为了GDP，而是要把提高市民、特别是农民享受公共服务的档次当做目的。

　　城乡二元制制约城镇化发展

　　“中国的城镇化不是那么简单，要解决农民进城过程中一系列的问题。”

　　戴自更：从去年十八大到今年的两会，中央和国务院提出中国未来经济发展的主要方向——城镇化。李主任参与并见证了有关政策制定的过程。我先问一个问题，城镇化具体有哪些内涵？

　　李铁：城镇化内涵实际上比较简单，就是农民进城。中国的城镇化不是那么简单，要解决农民进城过程中一系列的问题。

　　第一是如何通过一系列制度改革来解决农民进城以后和城镇居民的平等化，这里关键问题就涉及户籍制度改革。

　　第二是农民进城要享受公共服务，享受居住、就业等方面的均等待遇。

　　所以，新型城镇化内涵就两个，首先是农民工市民化，第二个就是可持续发展。

　　戴自更：中国城乡是二元结构，一种是农业人口，一种是非农业人口，长期分割造成壁垒，严重制约城镇化的发展。前不久中央出台有关户籍制度改革方案，大致是在中小城市放开户籍制度，在中等城市有序地推进，在大城市方面有条件地放开，你觉得要解决这个问题，有什么特别好的途径？

　　李铁：中小城市解决户籍壁垒实际上早已经有政策。2000年中央11号文件(《中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》)就明确在县级市以下，包括县级市放开农民进城政策，农民们可以在农村保留自己的土地，保留自己的宅基地。到了2010年又进一步明确在地级市放宽，居住达到一定期限，有稳定的就业，缴纳社保，只要满足这三项就可以进城。这几个文件颁发以后，解决了中小城市当地农民进城落户的政策限制问题。

　　现在看，当下户籍制度改革面临着几方面的新问题：一是当地农民落户已经不是主要矛盾，很多当地农民特别是近郊农民，因为有土地升值预期，有宅基地等，并不愿意转为城镇户口；二是本地人对外来人口也就是非本地户籍农民进城普遍排斥；三是以城市行政等级确定户改优先顺序的思路不好操作。大中小型城市，人口规模不一样，发展也不平衡，由于公共服务差别较大，涉及户改的利益支出差别也大，“一刀切”的政策难以落实；四是外来人口所占比重不同，改革的压力也不同。有的城镇人口倒挂，外来人口是本地人口的几倍。这就很难放开落户限制；五是大城市主城区和下辖区的外来人口如何区分；六是现在户改设置的条件比较苛刻。例如以社保缴纳年限为前提，就没有考虑到我国有1亿左右农民工属于灵活就业，没有地方缴纳社保；七是各地户改态度并不积极，没有哪个城市愿意主动放开落户政策。这就牵扯到解决农民工进城，给地方政府多大空间的问题。把改革主动权交给地方，也直接影响到实施的效果。

　　满足条件落户应解决户籍

　　“北京有近800万的外来人口，其中20%是举家迁居，长期在京居住、就业、纳税，应坚定地解决他们的落户问题。”

　　戴自更：北京这样的大城市，一下子放开户籍管制不可能。以异地高考为例，去年就发生本地居民与外来人口轮番到教委抗议的事，本地市民反对放开，外地人要求放开。户籍改革过程中，如何处理好诸如此类的新老居民的利益格局，很重要，涉及社会稳定。

　　李铁：这应该从两方面看，因地制宜，分类指导。

　　对于利益矛盾不那么突出的地方，改革力度要大一点。对于京沪这类矛盾比较突出的地方，可以慢慢调整。

　　但应该指出的是，第一，户改是中央的制度，不能完全按照地方的想法。第二，改革，也不可能满足所有人的要求。第三，我们不能认同一些不合理要求。第四，在充分考虑到某种利益群体固化的前提下，稳步有序推进政策实施。

　　我认为，改革一定要把步子迈出去。在北京有近800万的外来人口，20%是举家迁居在北京的，长期在京就业、居住、纳税，他们有权利享受北京的公共服务。对于这些重点人群，应坚定不移地解决他们的落户问题。

　　香港的移民政策也很严，但只要被公司雇佣，不管什么岗位，满七年，就给办理长期居住证。我们也应对举家迁徙到城镇，长期居住的外来人口，应该强制地方执行落户政策，满足长期工作居住多少年条件的一次性解决。

　　戴自更：你觉得户籍改革应让地方政府还是中央来主导？

　　李铁：如果放权给地方，地方肯定不愿意做。

　　我调查很多地方，没有一个城市愿意解决，而且设置的条件极为苛刻，例如年龄、学历、职称等一系列的要求，这个我觉得不太合理。

　　戴自更：你觉得整个国家都取消户籍管制，包括像北京这样的特大城市也实行人口的自由流动，有没有可能？什么时候能实现？

　　李铁：中国户籍矛盾已经积累了30年，若从50年代末到现在已经50多年了，一次性解决全部几亿进城农民工落户，肯定会有很大问题。

　　无论预期怎样，第一次改革，所谓积极，就是一定要充分显示出改革的力度，至少通过户籍制度改革，无论在哪一类城市，都应该有所突破。先解决几千万人的落户。所谓稳妥，就是对于尚不具备落户条件的，要通过农民工市民化政策，逐步解决他们与当地城镇户籍居民同等的公共服务问题。一旦公共服务差距经过一段时间的努力，缩小为零，人口自由迁徙也就变成现实。

　　农民进城不涉及土地所有权

　　“这次中央态度非常明确，无论进城还是不进城，都保留三权。”

　　戴自更：在一些地方，农民不愿意变成非农户籍，他们有宅基地、自留地、承包地等，还有生育上的优惠，随着城镇化发展，他们的土地资产也升值了，这部分人如何对待？

　　李铁：过去是有这个问题，地级市以上办理城市户籍手续要交地，但这次中央态度非常明确，无论进城还是不进城，保留你的三权，就是土地承包权、宅基地用益物权和集体收益分配权。因此，农民进城落户后不涉及土地归属问题。

　　戴自更：城镇化过程是农民进城的过程，但目前农民进城后享受的公共服务与本地人差得很远。北京有800多万外来人口，大多住在城乡接合部，生活设施差，正常的市民待遇也享受不到。你刚才讲的城镇化的主要特点是让进城农民也享受公共服务，为此政府要承担怎样的责任？

　　李铁：对于没落户的居民，主要面临三个问题。

　　首先是教育。教育问题涉及两类，第一个是高考，高考一次放开影响比较大，也可根据居住年限来逐步办理。义务教育方面，实际义务教育是在就业地进行，应该通过中央财政新的转移支付，从增量上来解决这个问题。

　　第二是社保。现在社保缴纳首先是缴费率低，全国是24%。这其中既有企业不愿意交的原因，也有很多人是因为灵活就业，类似小商小贩，没有地方缴纳社保。如果在制度上解决灵活就业人员缴纳社保的限制，再对企业缴纳社保加强监管的力度，社保缴纳率的提高等于一定程度上保障了公共服务水平的提高。

　　第三就是居住条件和住房保障。一方面，住房不能靠政府全部包起来。另一方面，很多农民工的住房问题已经通过市场化的途径得到解决。

　　关于住房保障，政策应该重新考虑。人口长期流动就业是社会发展的趋势，但是住房保障政策使福利固定化，因此限制人口长期流动。参照其他国家的经验，重要的是解决外来人口居住区的基础设施改善，解决食品安全的问题，解决交通便利的问题。

　　这里特别要强调的是，户改的重点是要削弱户籍居民附加的福利条件，而不是继续强化。只有附加福利的减少，才能减轻户改的压力。

　　城镇化快速发展导致千城一面

　　“我们目前的城市发展，产业结构相同带来的竞争非常普遍。”

　　戴自更：欧美一些城市，往往有明显的产业特征，如底特律是个汽车城，纽约是商业和金融中心，等等。这些城市因不同的产业吸收了不同的从业者，但中国目前好像没有产业特色鲜明的城市，也没有独特的产业工人群体，造成很多农民工无序流动，碰到什么工作就做什么，往往是短期性的，职业素质也不高，我们制定城镇化政策是否应关注这个？2.6亿农民工进城，到底有多少人能真正融入城市？

　　李铁：中国的城镇化最大的特点就有两个，第一个特点是速度快，是三十年的高速增长，这在世界上除了东亚国家之外，其他国家都是五十年，一百年，甚至更长。第二特点是人口规模大，是世界上前所未有的。这么短的时间，我们面对这么多的人口集聚，这么快的城镇化进程，政府的反应肯定有些滞后。

　　你说如何让农民工融入城市，首先我们不是2.6亿农民工进城找就业，他们是已经就业了。现在的城镇化率是52.6%，到2030年城镇化率可能达到70%。将会有3亿多甚至4亿多的人口要进入城镇就业。这样就需要解决他们的就业选择问题。

　　目前从事工业的占较大比重，但是如果几亿人口都从事工业，问题就大了。什么样的工业容纳的下？这涉及产业结构调整，也涉及未来的城市生态化道路问题。

　　从发达国家走过的路程看，基本都是通过服务业接纳的就业人口。中国目前服务业发展比重较低，甚至低于中等收入国家8个百分点。因此，调整产业结构是一个重大问题。

　　第二个问题就是产业结构趋同化，就是区域间高度竞争。我们目前的城市发展，产业结构相同带来的竞争非常普遍。因此说到中国城市产业上的千城一面，也是比较普遍的现象。

　　地方政府公共服务应均等化

　　“改革的目标就是要逐步把农民工子女的教育、医疗等问题放到城里解决。”

　　戴自更：2.6亿农民工背后，还有很多问题，像留守儿童、留守妇女、留守老人。目前是低层次的农民进城模式，他们薪酬不高，因为户籍没有解决，不能全家落脚城市，给家庭生活带来很多不便，有的甚至是折磨。怎么看这个问题？

　　李铁：我们现在强调人的基本权利，这个问题恐怕也是我们促进户籍制度改革和解决农民市民化的重要因素。但这也一定会涉及户籍管理制度改革和土地管理制度改革。例如，农村的土地和住房是否要流转，这涉及农民进城以后是否有足够的资金在城里落户。

　　假设维持现在的制度，不允许宅基地流转的话，总得有人在家看着房子看着地。包括义务教育制度，如果不解决农民工在输入地义务教育资金来源的话，农民工的子女在城里上学就有较大的难度。这些问题要通过很多项配套改革才能得到解决。

　　戴自更：现行的二元分割的户籍政策，造成农村人口和城市人口所受的教育差别很大，没有受过好的教育的农民工在城市要享受到好的待遇的可能性微乎其微。有人说中国的社会阶层正在趋向固化了，农民工以及他们的下一代要真正实现城市化，拥有改变命运的机会，面临很多的难题，政府应该能提供什么样的引导或者帮助？

　　李铁：这个问题我觉得我们应从另外一个角度看。

　　1949年以前，我国城镇化率仅7%，上海城市最发达，但是进入城市的人大多数基本上没有什么文化。可是现在他们的子孙都受到了良好的教育。

　　再比如，十九世纪大量的中国民工去美国修铁路，他们的后代现在都受到很好的教育。实际上就是进城的农民所出现的问题在哪里解决？国际上的经验是在城市解决贫困、教育、医疗等问题。而我们现在却是把大部分问题留给农民自己解决，或者是希望他们回到家乡的农村解决。

　　现在我们城市的就业岗位中，不是都需要受过高等教育的人才。这是一个多元文化素质的人口的组合，对于城市的管理者来说，不是现在有钱没钱的问题，而是如何面对多元人口的挑战，拿出一部分财政支出来真正解决农民工的问题。因此，改革的目标就是要逐步把农民工子女的教育、医疗等问题放到城里解决。

　　农民工改变命运的机会是取决于政府要不要解决。

　　城市化是放开条件不是设指标

　　“首先政府通过政策明确条件，满足条件就要解决城市户籍。”

　　戴自更：目前城镇化南北东西差异比较大。对于各地的城镇化，要不要搞“一刀切”？应不应该定计划，定比例？还是通过市场自由配置？比如说当地需要城镇化就城镇化，不需要就强推？

　　李铁：我觉得两种都不可取。首先政府通过政策明确条件，什么样的人在什么样的地方满足什么条件，就要解决好他的城市户籍。我们认为条件只限于居住和就业年限。这只是一个条件，通过制度设计松开户籍制度的障碍，而不能通过固定指标。如果让地方政府主动解决，事实是它不愿意也不可能解决。

　　所以两种方式都不可取。这一点中央态度应该明确，就是制定条件，符合条件的一定要解决。不符合条件的逐步解决。根据各类城市规模和特点，允许地方在设置条件上给予一定的政策选择空间，人口严重倒挂和外来人口数量较多的地方，条件可以相对严一些。外来人口不多或者占比重较低的城镇，条件应该放宽甚至完全放开。

　　戴自更：也有一些地方就是强制被城市化的。

　　李铁：有的，而且普遍。这次中央也强调尊重农民自己的选择。现在一些地方为了政绩，为了提高所谓的城镇化率，采取行政手段，赶农民进城，强行拆迁住房，强行合并村庄，严重地伤害了农民的利益。这种做法应该坚决制止。同时也要防止地方为了提高城镇化率，采取行政划转的办法，把一些农村划为街道办事处。从数字上看城镇化率提高了，实际上农民的生活没有发生任何的变化。

　　我们认为只要把户籍的门槛取消了，才说明你对改革的重视程度深，而不是仅仅为了提高政绩完成行政指标而去做表面功夫，更不能伤害农民的利益。

　　戴自更：城镇化是手段还是目标？手段和目标能不能结合起来？有些地方搞城镇化，重点在房地产开发，搞土地集中经营，把农民的土地倒腾出来，增加GDP和财政，从表面看，地方经济很繁荣，但农民是不是得到实惠要打个问号。因此城镇化的目的是什么就显得特别重要，刚才讲的，目的为了让老百姓享受更好的公共服务，这个怎么统一起来？

　　李铁：这里面最主要的就是刚开始就讲的，第一个是现在我国52.6%的城镇化率，其中实际的城镇化率是35.3%，中间的差额就是2亿多进城农民工，此外还有7300万的城镇间流动人口。如何实现城镇化的数量型增长到质量型提高，重点要解决户改和农民工市民化问题。第二，面对660个城市和近2万个小城镇，怎么样从粗放型扩张实现集约节约型发展，是实现可持续发展的重要选择。只有解决了这两个问题，才能实现刺激消费扩大内需；才能实现减少农民，才能富余农民，促进农村的发展；才能实现社会和谐。

　　戴自更：城镇化归根到底是要提高农民享受公共服务的档次，从而提高他们的生活水平。城镇化的核心不是为了GDP，不是增加财政收入，也不是上项目、铺工程，城镇化就是要把提高市民、特别是农民的生活当作目的，也就是让大家具有幸福感，本和末不能倒置，这应该是中央推行城镇化的核心所在。

　　新京报记者 涂重航 张旭 整理