房地产10年调控难抑涨价:保障房成权力寻租地带

尽管官方常用“促进行业健康发展”、“住有所居”、“改善居住条件”等不同字眼，来形容房地产政策的诉求，但在绝大多数人眼中，过去十年调控的目标，用两个字来概括，就是“房价”。

2003年，中央将房地产作为国民支柱产业。据本报不完全统计，此后与房地产直接相关的宏观政策达到43次。这些政策囊括了一个国家机器除军事力量外的几乎所有手段，在某些方面，已超越一个政体所应触及的边界。

遗憾的是，伴随雨点般调控的，仍然是一根陡然上浮的房价曲线。据国家统计局城镇入户调查的口径计算，过去十年间，我国城镇住宅价格年均涨幅约为16.1%。但在住房矛盾突出的大中城市，人们对房价上涨的感官可能更为强烈。首都北京的五道口华清嘉园被称为宇宙中心，最初房价约6000元/平方米，而目前已至6万元/平方米。这一10倍的上涨幅度高于统计局数据，但可能更贴符大城市居民的心理感受。

中国房地产的现状，由调控反复敲打塑造成型，扭曲又充满张力。其间房产泡沫论、崩盘论不绝于耳，却从未成为现实。以至于十年来最顽固的唱空者谢国忠，都开始倒戈，其日前对外表示，明年年初，受地方财政影响，中央将会释放房地产的利好信号，带动房价回暖。一些年份稍长的开发商，面对新政策的出台，已养成一种“兵来将挡水来土掩”的心态。

大部分市场人士形成共识的是，过去十年的房地产调控大致分为三个阶段，第一阶段是2003年3季度至2008年3季度，调控方向是控制房价过快上涨和房地产投资过快增长。第二阶段是2008年4季度至2010年1季度，调控转为鼓励住房消费和房地产开发投资。第三阶段是2010年4月至今，目标是遏制房价过快上涨，促进房价合理回归。

其中第二阶段，为抵抗半路杀出的金融危机而采取的救市措施，在很多观察人士看来，是十年房价调控中最大的败笔。但将所有矛头指向一处，问题在被简单化的同时，也容易浮于表象。政策失效的更深层次原因，可能还在于计划思路与市场规律之间的错位。

回溯调控，政府的基本逻辑较为清晰：通过调整土地供应的结构、促进土地利用效率、加强信贷支持针对性等方式，来严格配置开发商的生产要素。在需求端区别对待，为中低收入者建设保障性住房、用限购等方式剔除投资和投机性购房。此外，土地增值税、二手交易所得税和房产保有税等税费手段，也被用于调节市场秩序。

调控遭遇的障碍，被房产业内人士归结于紧缩的土地供给、持续宽松的货币政策和高税收制度。但将过多的注意力纠结于这类近乎终极性的问题，可能难以得到调控和房价之间关系的真相。我们更愿意去爬梳，调控者希望如何稳住市场，具体措施又是如何传导到价格曲线上的，市场的逻辑又是什么，二者偏差在哪里。

生产要素的供给压缩

严控房企开发贷，致使融资难，增加购房成本

常年紧缩地根，垄断土地供应，地价飙升，增加土地重置成本，导向房价难降

加大保障房用地供给，不等于增加商品房市场供给

2003年4月，央行下发《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，规定对购买高档商品房或二套房以上的借款人适当提高首付款比例，不执行优惠利率。这是“黄金十年”启动后，政府首度采取抑制房价过热的措施。

信贷政策是房产调控的一项常规动作，其中包括开发贷的发放尺度、个人购房贷款的首付比例及利率、存贷款基准利率的调整等。但在供给端，调控主要针对开发贷。

早期政策对开发贷的限制，主要集中在高档商品房、别墅等项目类型上，调控者希望借此减少高端房供应，增加中小户型，以满足中低收入者的购房需求。比如“汤臣一品”等高价豪宅项目，被政府问责“价格虚高”，从而成为全社会众矢之的。这一政策导向思路，由于否定了市场选择权和消费差别，后慢慢淡出市场。

后期对开发贷的限制，源于对房地产投资规模过大的限制，而采取对行业贷款的全面紧缩。国有企业、龙头企业和优质项目才能获取银行贷款。银行利率的大致上浮区间是10%-25%。更多的房企，被迫通过信托、基金和民间资本融资，资金成本动辄12%—18%。

在一个成熟的市场中，开发企业的融资来源，更多来自于直接融资而非间接融资。但国内A股市场自2010年5月关闭对房企IPO和再融资的闸门后，开发商基本丧失了这一通道，更加依赖大银行系统的高息资本，高企的资金成本进一步加权至房价。

作为最基本的生产原料，土地的供给直接影响了房产供需平衡。据REICO工作室的统计数据，2003—2010年，全国地价水平(房地产开发购置土地费用除以购置面积)年均涨幅为22.9%，而同期的房价水平的年均涨幅为16.1%。

过去十年间，政府对土地的调控，大致可分为三类：一是将过去协议出让改为招拍挂，二是打击囤地行为，加快开发周期，三是将土地用途的规划向高密度中小户型、保障性住房倾斜。

2004年8月31日之后，所有经营性土地一律要公开竞价出让，以协议出让经营性土地的做法被正式叫停。此外，开发商必须及时缴纳土地出让金，而且如果在两年内不开发，政府可将土地收回。挤出不具备开发资质的投资人和杜绝权力寻租，是明确招拍挂方式主导土地出让的关键诉求。

招拍挂同时给地方政府提出了更具挑战性的要求：原先开发商和政府共同找地、开发土地，到由政府全包，资源配置效率大大下降。此外，由于价高者得的特点，土地拍卖的火爆场面频出不穷，“面粉价高过面包”的恐慌，不断刺激房价攀升。

在官方的逻辑中，土地供应紧缺，责任并不在政府，而是开发商——他们通过囤积土地，坐等升值，使得房屋售价与土地初始成本之间形成巨大的利润空间。因此在很长一段时间里，盘活开发商手中的存量土地，成为调控者的一项重要任务。

但事实上，1995年生效的《房地产管理法》中就对土地的出让、交费和开发时限有着明确规定，国土部在2003年之后，还在不断出台“新规”督导全国土地市场，时至今日仍然影响了很多人的判断：正是开发商囤积居奇推高房价。

但到了2010年底，故事才水落石出。国土资源部公布了全国闲置土地的信息：全国1457宗土地总面积9772.4公顷，其中约70%为住宅用地，合同价款256.1亿元。其中54%的土地闲置明确是政府原因造成。属于企业原因的用地宗数为670宗，其中住宅用地约3145.58公顷，可建设住宅约3700万—4000万平方米，这在当年7月公布的全国开复工总面积32.43亿平方米中仅占约1.2%。期望盘活存量以增加供给的实际效果，可想而知。

加大保障性住房和普通商品房的土地供应，也是自2006年以来调控的重要政策。是年5月，国家明确90/70政策；2008年规定，住宅用地中，90平方米以下的户型和保障性住房必须超过70%以上；2010年再出政策，要求五年内建成3000万套保障性住房。

虽然从供地总量上，各地的确出现了比较明显的增幅，但刨开保障性住房用地、工业用地，京沪等大城市的商品住宅用地供应，实际上并没有实质的增加，而这些城市的需求却仍在不断膨胀。

受刺激的需求和未完成的保障

城市新增人口住房需求和持续宽松的货币环境，极大刺激购房需求

住房保障体系的不成熟，增加了商品房市场压力

行政压制需求的必然结果，是开发商生产积极性不足，加剧供需结构失衡

处在房地产发展的初中级阶段，国内住房需求原本就十分旺盛。据REICO工作室的统计，近年新增人口、住宅改善对存量住宅面积的需求年度增长约为5%—7%。而同期年度新建住宅量相当于存量的4%—5%。也就是说，在未考虑折旧需求的情况下，市场每年仍有1—2个百分点的缺口。这种供需不平衡，被普遍认为是住宅上涨的基本动因。

2003年以来，尽管央行对货币政策表述历经了“适度宽松、宽松、适度从紧、从紧”等多次变化，但每年都在向市场注入大额净头寸：2006年为14500亿元，2007年为4700亿元，2008年高达18600亿元，2009年更是高达27500亿元。中国处于史上最“不差钱”的十年中，而金融危机期间的10万亿货币投放，更是将这一状况推高至顶峰。

持续的货币宽松，带来了通胀和资产价格的飙升。较低的利率管制、稀缺的投资渠道，使得持有不动产的增值收益，大大超过持有货币或投向实业，极大刺激人们对房产的潜在需求。

从2006年开始，政府开始认识到，住房需求必须区别化地满足，政府有义务保障中低收入者基本居住权利。“加快建设廉租房、规范经济适用房”，十年中首度出现在国务院常务会的决议中。但住房保障制度在对象覆盖、土地划拨和资金投入方面均未有明确的认识，也没有成型的制度设计。

但许多保障房尤其是经济适用房，成为权力寻租的地带。而更需要引导的廉租房体系，则在很长时间里没有得到应有的重视。地方财政的压力和商业银行的动力不足，也成为这项需要长期建设、动态维护制度建成的障碍之一。

2010年，保障房建设被提到与控制房价同样的高度。各地政府与中央签订了“军令状”，以确保各项要素配套到位、严格遵循建设进度。在长效机制尚未建立前，行政命令的结果却是，只见开工不见竣工、重产权房轻租赁房，分流需求的初衷至今尚未得到更好的解决。

因此，流动性泛滥的市场周期中，房屋的资产属性得到了充分的体现，其保障属性则不然。通过配置不动产实现财富保值增值的群体，一时间成了“身边的野蛮人”。购房者被人为区分为刚需、投资和投机三种。后两者成为调控的打击对象。

2011年，政府出台了另一项压制需求的政策——限购，辅以对本埠居民二套房贷款首付提高、利率上浮，对三套以上住房停贷。其初衷，是将投资、投机性和外地购房行为挤出市场。

尽管这项被称作“史上最严”的政策，通过近乎一刀切的方式，错杀很多大城市移民的购房需求和改善性需求，但在房价控制指标上，取得了明显的成效。从2010年—2011年的两年间，全国70个大中城市新建商品房房价稳中有降的由10个增至68个。土地市场也降至冰点。

开发商开始逃离“两限”最严的城市，到二三线城市投资。但受制于人口净流入不足和公共配套措施匮乏，战略大转移并没有太大收获。而相较于供给平衡的二三线城市，一线城市的需求则被强力压抑。

2012年3月，地产大佬任志强(微博)预言，由于限购限贷等严控措施，过去两年中开发商的生产积极性受挫，住宅项目开工量和开工面积均出现了负增长，一年后一线城市房价将出现暴涨。

供求关系决定价格的铁律再次生效。到2012年下半年，房价划出了一条陡然上升的尾线，比任的预测提早了几个月，这一趋势延续到了2013年5月份。

税费调节的理想与现实

重交易轻保有的税收结构，并不能有效盘活存量住宅，反而滋生更多的投资欲望

房产税的调节和替代效应，仍有待政策加速推进

税费作为调节供需平衡的手段，在国内调控中占据举足轻重的角色。

一个得到大量共识的数字是，房价中有60%—70%的部分都通过税费方式流入政府。

过去十年间，围绕调控的税费调整，主要涉及房产交易的营业税、个人所得税的税率调节。对应周期内房价的变动，很难看到这些政策产生了明显的效果。因为在供需不平衡的卖方市场中，税费无论是以买方还是卖方为征收对象，最后都很容易被转嫁到购买方，从而推动房价的上涨。

我国目前保有环节的主要税种，包括房产税和城镇土地使用税，但十年间对于居民个人拥有的非经营性的居住房屋都免于征收，实质上处于“无税”状态。

宽松货币政策和持续上涨的房屋价格，又催生了投资和投机性购房，保有税的缺失，使得房屋持有成本几乎可被忽略不计，致使住房囤积大量空置，拥有数十套，甚至百套住房的“房叔”、“房姐”接连曝光，更加剧了供需矛盾。

市场分析者建议从严征收保有税，一方面可以盘活存量房，抑制和打击投资投机购房，另一方面可以为地方政府另辟财源，摆脱对土地收入的依赖。在2011年底，政府有意改变目前现状，并在上海和重庆启动空转多年的房产税试点。

两座城市对试点的细则安排显得极为谨慎，征税对象主要是增量房，也包括重庆市的存量别墅。其对房价的影响、盘活存量住宅和增加地方收入的效用，在一年后却并不明显。按照官方统计口径，去年全年沪渝新建住宅价格分别上涨7.6%和4.5%，征收量与财政收入相比几乎可忽略不计。

第二批扩大到试点名单，在一年半的时间里犹抱琵琶半遮面。据说杭州版房产税在发布前夜被叫停，理由是，政府智囊建言，如果只征收增量，会在政策执行前引起一轮购房狂潮。坊间传闻可能不足为信，但房产税的征收的确面临着诸多挑战。除了征收面的界定，还包括差异化税率如何确定，对房产的合理估值、税务部门的管理资源配置等问题。目前，全国性的住房信息联网平台迟迟未能建成，全面征收的难度可想而知。