安徽大别山片区发展：挑战与机遇

    大别山片区是《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》确定的扶贫攻坚主战场之一。安徽大别山片区如何紧抓机遇、理清思路与科学实施，对加快片区脱贫致富、推进全省区域协调发展具有重大意义。最近，省发改委经济研究院、以工代赈处课题组组织调研，提出了扶贫思路和政策建议。本报摘要刊载课题研究成果。

    安徽省境内大别山片区包括安庆、六安、阜阳和亳州四市的12县，即金寨、寿县、霍邱、太湖、宿松、潜山、岳西、望江、利辛、临泉、阜南和颍上，总面积约2.8万平方公里，人口约1380万人。作为国家2011-2020年扶贫攻坚主战场之一，我省大别山片区发展既面临挑战，更具有难得的新机遇。

    从挑战看，一是贫困面广量大，贫困程度深。 2010年农民人均纯收入低于2300元的农村贫困人口308万人，贫困发生率22%,高出全国10个百分点。农民人均纯收入仅相当于全国平均水平的67.5%。二是基础设施较为薄弱，市场体系不完善。内联外通的路网尚未形成，运输等基础条件差，金融、技术、信息、产权等市场体系不健全。三是社会事业发展相对滞后，基本公共服务水平偏低。教育、文化、卫生、体育等方面投入不足，公共设施匮乏。四是综合竞争能力弱，缺乏强有力的经济增长极。产业层次低，第一产业比重过高，缺乏二、三产业大的增长点。五是经济要素支撑不足。片区发展既面临着人才、技术、资金等要素供给偏紧的压力，也面临着生态环境脆弱、水旱灾害频繁等因素的制约。从机遇研判，一是连片特困地区成为我国新时期扶贫主战场，国家在专项扶贫资金、财政转移支付、投资、土地指标和重大项目等多方面提出了明确的特惠政策，这是难得的政策机遇。二是经过多年发展，大别山片区发展条件日益向好，交通等物质基础显著改善，特别是片区各级政府在片区连片扶贫开发上积极作为并积累了经验。大别山区广大群众脱贫致富愿望强烈，片区发展内在动力强劲。

    立足于挑战与机遇的实际，大别山片区在发展思路上应明晰两个重点：

    第一，科学确定发展目标。近期发展目标要立足现实基础，一方面着眼于发展特色优势产业，推进特色产业园区建设，大力促进产业集聚，为片区经济长期可持续发展打下基础；另一方面，要紧抓扶贫攻坚这一主要目标，大力发展贫困户增收项目，使部分具有劳动能力的贫困群体通过劳动致富，进一步完善农村最低生活保障制度，全面推进新型农村社会养老保险制度，基本建立覆盖城乡的社会保障体系，大幅提升基本公共服务能力，着力保障贫困群体基本生活需求和基本权利。远期目标应与国家扶贫总目标相结合，进一步增强特色优势产业竞争力，着力推动“四化”协调发展，逐步构建与片区资源环境相协调的产业结构和增长方式，使片区城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入等主要经济指标接近于全省平均水平，基本公共服务主要指标接近全国平均水平，初步建成中部“四化”协调发展先导区和全国生态文明建设示范区。

    第二，统筹处理四对关系。大别山片区存在发展不足、贫困问题突出等诸多问题，同时还兼有保护生态环境、保障粮食安全等重大责任，要全面解决以上问题，实现多重发展目标，必须统筹处理以下关系。一是处理好加快发展与扶贫攻坚的关系。要按照“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”基本思路，着力解决区域发展瓶颈问题，不断增强片区经济实力，夯实扶贫攻坚经济基础，解决片区集中贫困问题；同时，要把保障和改善民生作为发展的出发点和落脚点，加大扶贫攻坚力度，充分调动群众的积极性和主动性，积极发展贫困户增收项目，加快脱贫致富步伐，逐步形成区域发展与扶贫攻坚良性互动的体制机制。二是处理好开发建设与生态保护的关系。片区水资源丰富，物种多样，森林覆盖率高，是全国重要的生态屏障和合肥经济圈重要水源地。为了实现生态保护与经济发展双重目标，必须坚持在发展中保护，在保护中发展。一方面，要进一步加强生态环境保护力度，大幅提升生态环境质量，全面解决滑坡、地面沉陷等突出的生态环境问题。另一方面，要把握政策机遇，着力优化国土空间开发格局，积极推进产业结构调整，培育壮大特色农产品加工、矿产资源开发及深加工和旅游业，构建与生态环境背景相适宜的产业体系，实现经济、社会、生态环境协调发展。三是处理好自力更生与国家支持的关系。既要充分利用国家扶持政策，着力解决基础设施不完善以及人才、技术、资金缺乏等制约发展的瓶颈问题，努力改善民生，大幅提升公共服务水平；动员社会力量，加大投入力度。也要发扬自强不息和艰苦奋斗精神，充分发挥片区矿产资源、人力资源丰富等比较优势，认准方向，逐步构建具有区域特色的产业体系，着力完善有利于区域发展和扶贫攻坚的体制机制，增强片区造血功能和内生动力。四是处理好片区内统筹发展和跨区协作的关系。既要适应我省大别山片区内不同的资源环境背景和发展基础，科学安排工业、农业、城镇发展和生态空间，推动形成各具特色的皖北“四化”协调发展、山区生态文明建设和临江承接转型示范三大发展板块；也要创新区域合作机制，推动大别山片区跨省联动发展，加强与皖江城市带、武汉城市圈、中原经济区的全方位协作，特别是促进我省其它较发达区域对片区的支持和联动发展，推进基础设施一体、要素资源共享、产业分工协作、旅游线路对接，实现优势互补，协同发展。

    应当明确，片区党委政府和广大群众是脱贫开发的主体，必须依靠他们的主动性，把外部扶持能量与片区内在动力结合起来，把政府扶持政策与片区群众主动作为结合起来，形成内外交加的合力，才能实现扶贫攻坚的目标。

    绿色发展：建设生态文明示范区

    大别山区生态资源丰富，是我国重要的生态功能区和生态安全屏障。建设生态文明示范区，是大别山区实现绿色发展、加快兴区富民的现实需要。

    大别山区具有建设生态文明示范区的基础条件。大别山区自然植被完整，森林覆盖率达到70%以上。生态系统类型多样，拥有国家级及省级8个自然保护区、7个森林公园、6座大型水质优良的水库、2个地质公园，1个湿地公园，其中天柱山、大别山分别是世界级、国家级地质公园，生态系统服务功能多样、服务价值巨大。从国家政策支持层面看，生态文明建设经验的试点示范范围不断扩大，对重点生态功能区的均衡性转移支付力度不断加大，同时加大了对大别山连片特困地区扶贫攻坚和区域发展扶持力度。我省加快推进生态强省建设，促进大别山片区发展等政策深入实施。这些政策机遇都有利于获取更多资金、项目等方面支持，持续为大别山生态文明示范区建设输入动力。大别山区干部群众生态环境保护意识较强，对生态文明的认知度较高。霍山、舒城、岳西等已分别建成国家生态县或省级生态县，全区已创建全国生态乡镇14个，省级生态乡镇20个，省级生态村48个，推进生态文明示范区建设具有良好基础。

    建设大别山生态文明示范区，要在尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念指导下，实施四大举措，走布局优化、生产发展、生活富裕、生态良好的特色发展道路，在全省乃至全国率先形成示范。

    其一，按照资源环境承载能力，形成国土空间科学开发的示范。根据《全国主体功能区规划》和安徽实际情况，大别山区整体为限制开发区域。在区域内，依据点状开发、有序发展的原则，进一步细化划分重点发展区、农产品主产区和生态保护区。重点发展区主要包括城镇规划区域和矿产资源开采区，产业基础条件较好，适宜点状开发，是人口和产业高度集中的区域，承担着推进工业化、城镇化的主要功能和带动片区经济社会协调发展的重要任务。农产品主产区主要包括河谷地、丘陵地等，具有较好的农业生产条件和较强的农产品生产和供给能力，承担着发展特色农业、推进农业现代化的主要任务。生态保护区主要包括森林、草场、各类保护区等重要生态功能区，突出生态建设与环境保护，适当发展生态旅游、种植养殖业，限制大规模工业化、城镇化开发活动。

    其二，立足特色优势资源，形成生态经济蓬勃发展的示范。建设生态文明示范区必须拥有发达的生态经济，发展生态经济是推进大别山地区经济社会加快发展和生态文明建设的最佳结合点。一是加快发展生态农业，重点发展优质高效种植业、特色经济林业和养殖业，建设一批有机、绿色及无公害农产品生产基地、特色林果产业基地和生态养殖基地，打造一批现代农业示范区，扶持一批国内外知名的大别山绿色生态品牌。发展农业循环经济，推动循环种养、生态养殖和绿色能源建设有机结合，构建山区特色循环经济产业链。二是大力发展生态旅游，打好大别山旅游“红色”“绿色”牌，突出自然景观与历史文化交融的资源特色，建设综合性大别山文化旅游区，打造华东地区乃至全国一流的休闲度假旅游目的地。三是加快生态工业转型升级。对传统产业进行生态化改造，突出发展农产品精深加工业，大力发展节能环保等战略性新型产业，使绿色经济、循环经济和低碳技术在整个经济结构占较大比重，推动经济绿色转型，打造大别山区生态工业示范基地。

    其三，保护与建设并举，形成稳固生态屏障的示范。把系统性的生态保护和专题性的生态建设相结合，提升大别山区生态环境质量、建设稳固生态屏障。生态保护方面，要加强林业有害生物防治和自然保护区、水源涵养区、重要地质遗迹和生物物种资源的保护，因地制宜开展湿地修复，维护生物多样性。生态建设方面，重点是开展水土流失治理，实施以水土保持为主的生态修复工程，在大别山区（重点是深山区、库区周围）和河流两侧等生态区位重要地区实施以育为主的封山育林工程，在荒山、荒坡、荒地和荒滩开展植树造林，实施城乡绿化和水系整治。此外，要以美好乡村建设和贫困村整村推进为抓手，深入开展农村环境整治，防止农村环境污染转移影响区域生态环境质量；支持生态脆弱区和生态保护重点区域的自然村、贫困户易地搬迁，减轻人口超载对生态环境的压力。

    其四，探索体制机制，形成创新型生态制度的示范。完善资金投入保障机制，研究设立支持建设的财政专项资金，同时注重运用市场的办法筹措资金，特别是引导各类社会资本加大投入。加快推进大别山区生态补偿试点工作，积极探索生态产品标志、水权交易、碳汇交易等市场化生态补偿模式，调动和保护好推进生态文明示范区建设的积极性。加强与湖北、河南两省合作，探索建立跨省的大别山生态文明示范区建设推进机制，合力推进示范区发展。

    政策突破：完善扶持开发体系

   由于扶贫具有公共物品属性，因此政府是重要的扶贫主体。政府必须实施一系列扶贫政策，促进贫困地区和贫困人口脱贫致富。政府制定区域扶贫开发政策应当注意以下原则：一是政策必须具有稳定性和长期性。扶贫开发是一项长期工作，区域的发展、产业的培育、大型基础设施的建设等都不是在极短时期内能完成的，如果政策周期过短则效果不会明显。扶贫政策不应只是一种向片区注入资源以期在短期内实现缩小贫困范围的政策，而应是一种从根本上解决制约片区区域经济发展的瓶颈问题，促进当地经济社会全面发展的长期性政策。二是政策应立足于片区特点，致力于解决片区特殊的困难和制约性因素。否则，涉及面太广、支持的重点太多，政策总体上就会失效。我省大别山片区除了属于贫困地区以外，还是山区、重要的生态功能区、行蓄洪区、人口密集区等，在制定政策时要统筹兼顾这些特点。三是要优先考虑困难人群和地区，始终把保障和改善民生作为根本的出发点。要着力坚持把解决扶贫对象最迫切需要解决的问题放在首位，要对最困难的区域、最贫困的群体采取重点倾斜、优先扶持。在资金投入上优先考虑贫困地区和民生领域，在产业选择上优先扶持能带动贫困群众脱贫致富的产业，在项目扶持上优先考虑贫困群众最需要的项目。

    基于我省大别山片区的实际，在完善政策扶持体系上，建议在财政投入、生态保护、产业发展、城镇化等方面给予更加有力的支持。

    1、提高转移支付水平，重点加大基础设施、民生等领域投入。目前片区各县财力仍然较弱，而且不少是人口大县，负担较重。同时，片区是粮食主产区和生态功能区，肩负着保障国家粮食安全和生态安全的重任。由于经济发展水平低，单纯依靠自身财力，难以快速脱贫致富和获得发展，因此，必须要加大对片区特别是粮食主产区和生态功能区的转移支付力度。基础设施项目由于投资大、见效慢又有利于地区长期发展，但是仅靠贫困地区自身又很难解决，因此应在扶贫政策上给予优惠以鼓励投资这些项目。片区基本公共服务投入欠账较多，如人均教育支出和人均卫生支出水平极低，因此要加大民生领域投入。2、健全生态补偿机制，提高生态补偿标准。片区有6个县属于淮河流域国家蓄滞洪区，有4个县纳入国家大别山水土保持生态功能区，对我省乃至相邻省份的生态建设、经济发展和人民生命财产安全等都做出了巨大贡献。目前片区生态补偿机制尚未完全建立，生态林补偿、行蓄洪区补偿等标准过低，这使得片区牺牲了发展机会却得不到补偿。因此有必要对片区加大生态补偿力度，支持生态环境建设。可针对我省大别山片区特点，开展森林和水资源生态补偿试点，并适时提高片区生态林、行蓄洪区补偿标准。3、实施差别化的产业扶持政策。脱贫致富的关键是产业发展，应集中扶持和壮大片区特色产业，探索变“输血”为“造血”的产业扶贫开发新路子，切实提高贫困地区自我发展能力。片区是重要的生态功能区，必须处理好开发建设和生态保护的关系，要发展对环境影响较小的生态环保型、高新技术类产业。目前片区在技术、人才、资金等方面储备不足，发展这些产业面临较大困难。因此，应出台优惠政策推动相关行业的央企、知名民企等与片区对接合作，国家在大项目布局、技术人才引进等方面也要给予片区倾斜。同时，要根据片区农产品、矿产、旅游等资源丰富的特点，大力发展农产品加工业、矿产资源开发、旅游等适宜片区发展的产业，并相应加大对农产品市场建设支持力度，对矿产资源深加工产业和产品给予减免税等优惠，放宽矿产资源开采准入限制，支持旅游道路、旅游标识等基础设施和服务设施建设。产业培育和发展周期较长，因此要注重持续的投入和支持，以确保产业获得持续发展。4、加大对口帮扶力度。经济较发达地区与经济欠发达地区开展对口帮扶，对于推动地区间的优势互补，加快贫困地区脱贫致富步伐，实现共同富裕具有重要的意义。从我省来看，皖江地区经过多年发展，目前已具备对口帮扶的实力，同时，与皖北地区的结对合作也积累了一定的经验。因此，我省可以积极推进皖江地区与片区的结对合作，将皖江地区的资金、技术、人才、管理等优势与片区的资源、劳动力、市场等优势结合起来，帮助片区建设现代产业园区、发展特色优势产业、进行技术培训等，从而实现皖江与片区的互利共赢。5、创新城镇化和人口迁移政策。片区人口众多，人口密度大，人地矛盾十分突出，大量农村剩余人口亟待转移。制定政策必须充分考虑人口问题，加快城镇化进程。片区内各县城和中心镇要放宽户籍准入政策，配套完善教育、就业、医疗、社会保障、住房保障等政策，吸纳人口向其集聚。由于片区内有禁止开发地域，因此需要采取政策引导一定数量的人口向周边较为发达和承载能力较强的地区转移。对于向外迁移的农民，一方面要通过财政补贴加大职业教育与职业技能培训力度，提高其向外转移就业技能；另一方面要制定相关政策进一步明确农民拥有的耕地、林地、宅基地、房屋等产权，促进农村各类产权可流转、可抵押、可入股，使农民有更多的财产权益，从而为农民转移到城市提供财力支持。对于吸纳移民的城市来说，一方面要通过给予财政补贴或增加财政转移支付的形式，支持这些城市为移民提供公共服务；另一方面可以根据吸纳移民规模奖励这些城市一定的建设用地指标，支持其进行城镇化建设。

    产业扶贫：脱贫致富的主要途径

    大别山片区贫困人口分布广、贫困程度深，一个重要原因是产业层次低，二、三产业发展严重不足，非农业收入增收渠道不够广。因此，开展产业扶贫，有利于拓宽增收渠道，促进贫困人口有效参与产业发展，提高发展生产能力和就近转移就业，促进片区资源优势向产业优势和经济优势转化，推动县域经济发展，提升收入水平。

    从产业扶贫的基础条件考察，大别山片区交通、水利等基础设施逐步改善，生态环境良好，旅游资源及劳动力丰富，具备产业发展的基础条件。特色农业生产的传统优势十分明显，茶叶、水果、油茶、核桃、中药材等农林产品品牌在省内外具有较高知名度。随着城乡居民消费结构加速升级，享受型、发展型消费成为消费热点，有利于促进片区生态农业、生态工业、生态旅游等产业快速发展。尤其是区位优势明显，临近经济发达、消费能力强的长三角地区、合肥经济圈等地区，对安全优质特色产品需求旺盛。大别山片区已经按照国家要求，编制了片区实施规划，谋划了一批重大基础设施、生态环保、产业发展等项目，将获得国家有力的支持。

    依据资源优势、产业基础及市场需求状况，建议大力发展与扶贫关联度高、扶贫对象能够广泛参与的特色农业、农产品加工业、旅游业、劳动密集型产业，着力培育增收项目。

    1、大力发展具有市场优势和品质优势的特色农业。大别山片区茶叶、蚕桑、水产、中药材、高山蔬菜等特色农业资源丰富，但是产业化水平依然相对落后，集约化水平低，资源整体优势和品牌效益未能充分发挥，对扶贫开发的带动力不强。只有实行规模化生产，才能实现种、养、加、产、供、销一体化经营，产品才能在市场上真正占有一席之地，品牌才能够树立起来。因此，要充分利用得天独厚的特色农业条件，发展特色生态种植业、畜禽养殖业和水产养殖业，建设一批标准化、规模化、专业化生产基地。加大特色品牌创建力度，提高农产品市场竞争力。创新农业生产经营体制，培育壮大股份合作社、专业合作社、龙头企业、家庭农场、专业大户等新型生产经营主体，发展多种形式的适度规模经营。以提高贫困户产业参与度为宗旨，整合资金扶持贫困农户购买种苗发展生产、开展技术培训、参与基地建设等，促进和带动贫困农户稳定增收。

    2、壮大农产品加工业，提高产业化水平。发展农产品加工业，既能促进农业提质增效，又能带动工业经济发展，是实现财政增收、农民致富的最佳结合点。大别山片区农产品加工业整体规模仍然不大，加工转化增值水平不高，精深加工水平较低。要着力延长农业产业链，扶持农产品加工业。加快引进和培育一批大型农产品加工优势企业，大力发展茶叶、蔬菜、畜禽、水产品等优势特色农产品精深加工以及副产综合利用产业，提高产品附加值。鼓励企业与贫困村农户实行订单生产，为他们提供产前、产中和产后服务。依托龙头企业、专业合作组织，加快产业基地培育，打造一批农产品加工产业基地。3、加强旅游产品创新能力，强化旅游富民功能。充分挖掘大别山区特色旅游、文化资源，大力发展旅游业，打造华东地区乃至全国一流的休闲度假旅游目的地，强化旅游富民功能。加强精品线路设计，完善原生态观光、红色、养生修心等旅游线路。加强旅游产品创新，大力发展旅居生活、养生医疗、生态养老等旅游新业态。成熟的乡村旅游点，不仅可以提高周边人口的就业率，还可以推动一定范围内的农业等相关产业发展。因此，将发展乡村旅游业与扶贫攻坚、农村就业和生态保护有机结合起来，整合各类特色乡村、农业观光园等，谋划特色乡村旅游精品线路，打造一批旅游名镇名村，积极发展观光农业、农村餐饮娱乐业和旅馆服务业等乡村休闲旅游业。4、因地制宜发展劳动密集型产业，促进劳动力就地转移。大别山片区劳动力资源相对丰富，大力发展吸纳就业能力强的劳动密集型产业，是加快剩余农村劳动力转移的有效途径，也是推进城镇化必不可少的基本条件。立足片区羽绒、麻、竹、蚕茧等特色资源，着力引进家用、产业用纺织品项目，培育壮大纺织服装产业。推动具有地方特色的根雕、竹木工艺品、民俗产品等旅游商品生产。充分发挥区位优势，积极承接产业转移，大力发展日化产品、五金机电、现代物流等行业。龙头型劳动密集型企业，一头紧密地联系着市场，一头紧密地联系着农村和农民，在片区脱贫致富中示范带动作用非常重要。扶持一批龙头企业做大做强，完善龙头企业与农民的利益联接机制，支持龙头企业通过合同价格优惠、利润返还、股份合作等方式与农户建立利益联合，鼓励优先使用本地贫困农村劳动力。

    5、培育增收项目，拓宽农民增收渠道。推进“一村一品”，因地制宜加大产业开发力度，以产业发展促进脱贫致富。实施产业扶贫项目入户，鼓励和支持贫困户发展种、养、加项目，确保贫困户有1项以上增收项目。拓展农业广度和深度，充分挖掘农业内部增收潜力，努力提高农民家庭经营收入。加大“雨露计划”等农村劳动力转移培训工程实施力度，加强贫困人口技能培训，提高非农就业收入。落实各项强农惠农政策，增加农民转移性收入和财产性收入。加快土地流转，引导大户发展规模农业、高效大田作物，使土地流转户和经营大户都能受益。