服务外包，努力防止权力寻租(新观察·关注“简政放权”新挑战②)

张建辉绘

　　8月28日14时，江苏省南京市鼓楼区心贴心老年人服务中心的工作人员徐桂兰到宁工新寓的86岁老人章学清家里，向他提供免费的家政服务。服务之前，徐桂兰打电话给第三方监督机构——华晟丰公司。服务结束，又电话告知。之后，华晟丰公司的工作人员对章学清进行回访，询问服务时间、态度和内容，并请老人打分。

　　从2003年以来，鼓楼区推动“政府公共服务外包”改革，如今已有近50家社会机构通过市场竞争承担了该区公共卫生、居家养老、环卫保洁等多个民生类公共服务。

　　如何监管公共服务外包中资金的使用和安全？鼓楼区委常委、纪委书记冯雯兰说，我们不做运动员，只做裁判员，通过公开招标、合同约束、过程监管和全程监督的方式，建立了一整套购买和监督机制。

　　财政花200万元，“买来”价值5亿的公共服务

　　促使南京市鼓楼区探索公共服务外包，源自一次意外事故。2002年底，当地发生了一起孤寡老人病死家中无人知晓的事件。鼓楼区民政局老龄科科长郝苏明说：“虽然不是发生在我们区，但对我们的触动极大。”

　　如何解决独居老人的养老问题？“鼓楼区属于中心城区，房价和租金都很高，政府没有财力全部通过机构养老来解决问题。”当时有人建议，何不尝试由政府出资购买民营养老机构的服务呢？郝苏明介绍，2003年，鼓楼区老龄化的问题就已经很突出，60岁以上的老年人达9.3万，占全区人口15%，真正进入了老龄化社会。他说，那段时间，公办的老年公寓、养老院早已供不应求，民政部门的热线电话依然应接不暇。

　　压力之下，鼓楼区政府决定采取以购买服务的方式开展“居家养老”的新思路。“但向谁买？怎么买？”郝苏明说，当时从事居家养老的机构非常少，心贴心老年人服务中心是当时这个区唯一的民办非营利居家养老机构，抱着试试看的态度，先期把全区的100名孤寡独居老人交给心贴心老年人服务中心，由他们培训下岗人员再上岗，上门为这100名老人送去养老院式的服务。

　　目前，鼓楼区居家养老的人数已经从试点时的100人，发展到如今每年2500名老人的规模，每年260万元的费用，纳入财政预算，全部由政府“埋单”。

　　鼓楼区政务中心主任周彤给记者算了一笔账：在“外包”模式下，财政花200万元支付给民营养老机构，可为2000名老年人解决养老难题，这就等于建起了一个没有围墙的2000张床位的养老福利机构。若在鼓楼区建设福利机构，以每床位造价约25万元计算，建设2000张床位需总造价约5亿元。而把这5亿元用于购买服务，支付每年200万居家养老服务经费，至少可用250年。

　　“居家养老服务外包”的成功实践，给该区破解“公共服务产品供给不足”这一课题打开了一扇窗户。周彤说，政府果断地将“公共服务外包”理念引入便民生活服务、农贸市场管理、环卫保洁等多个领域，按照“市场化运作、契约化管理、多元化评价”模式，整合多方优势，强力推进改革。

　　市场化运作，挤压政府权力“寻租”空间

　　2013年，鼓楼区将公共服务外包的领域拓展到残疾人托养服务、公共卫生服务、教育后勤采购、校园环保大队、环保水系治理等，共涉及22个部门、30多个项目，年度全区外包服务资金总额共计1.9亿元。冯雯兰说：“对于这么大一笔公共资金的使用，必须建立一套完善的监督机制，以有效防止公共服务外包中的腐败问题。”

　　按照鼓楼区纪委的说法，这套完善的监督机制包括前期的介入、招标的公开、服务过程的监督以及事后的审计。“推进‘公共服务外包’改革，政府要把权力‘让’给市场，让权力在阳光下运行。”冯雯兰说，纪委和监察局参与建立政府服务外包的项目立项、经费预算、信息发布、招标方式、项目管理、绩效评估等配套机制，将购买、委托、评估、认证、问责等纳入相应的法定程序，为社会组织参与提供制度化的渠道，为“购买服务”纳入公共财政体制提供政策依据。

　　2012年10月13日，在南京金陵汇文学校的食堂里，一场针对中小学食堂大宗物资和快餐供应的投标会正在进行。“一般市场报价土豆是2.4元一公斤，你们报1.3元一公斤，青菜市场报价1.8元一公斤，你们报8毛一公斤，是什么原因？”评委在现场直接问投标企业。周彤作为观察员，观摩了这个过程。他介绍，参加这次招标并通过资质初选的企业共27家，并邀请了专业评委、家长评委共31名，最后，由评委投票确定中标企业。这31名评委中，11人是专业评委，包括南京市卫保所、鼓楼区物价局等相关人员，其他20名是学校评委。

　　2009年初，鼓楼区环卫所确定对全区18条主干道试行机扫，为了保证公共服务外包的公开公平和公正，环卫所于2009年1月20日至2月9日两次在南京市工程建筑项目货物招投标管理办公室登记招标，并在三家国家指定招投标网站向社会公开发布招投标信息。“不过，仅南京玖生环保科技有限公司应标，由于不符合开标程序，按规定以竞争谈判的方式确定南京玖生环保科技有限公司为托底摘牌单位。”南京市鼓楼区城管局副局长祝建华介绍说。

　　“由于一些公共服务的提供商仍处于起步阶段，数量极少，因此，在很多项目的招标中，由于没有足够多的竞标单位，导致只有唯一一家招标公司中标的情况。”对此，周彤表示，这就要求相关部门进行成本测算，确定最终的发包额，并报审计局、财政局审核。

　　纪检全程监督，避免公共服务“一包了之”

　　作为甲方的政府和作为乙方的服务商，甲方如何约束乙方？如何防止双方勾结套取公共资金？按照冯雯兰的说法，一是靠制度，二是靠监督。

　　她介绍，鼓楼区的政府公共服务外包之所以能走到今天，在于建立了一视同仁的准入制度、公开择优采购承包制度、规范的合同制度以及相应的政策体系，从而保证了服务质量，并通过合同约定政府和企业的权利与义务。同时，鼓楼区还创新社会监督机制，建立与信息披露制度等相适应的社会监督体系，将群众监督、舆论监督与社会参与、新闻媒体、法律手段等有机结合起来，对政府服务外包行为实施有效监督，杜绝滋生新的腐败。

　　南京市鼓楼区的“96180”生活服务热线作为一个纯公益热线，由政府出资，应用市场化运作，聚集契约加盟的400多家服务单位无需向政府缴纳任何中介费用。接线员在接到市民的求助后，根据电脑随机排名为客户推介服务，且家政公司的服务价格比全市平均价格略低，客户在享受完服务后，会收到热线工作人员的电话回访，如果一个加盟企业连续3次被服务对象评为不满意，热线就取消该企业的会员资格。周彤说：“企业经营得好与坏全靠市场的评价，为政府权力腐败设置‘防腐墙’。”

　　所有的政府服务外包，都有一套评价考核和监督机制。以公共卫生服务外包为例，鼓楼区完善了包括8项42条的社区卫生服务评价标准，利用定期检查、专家评估、居民评议、网络监控、末位淘汰等一系列的评估方法，做到公开评价标准、公正评估过程、公平获得经费。所有针对居民提供的公共卫生服务项目同时间布置、同标准考核、同水平拨款。“从2004年以来，已淘汰了2家连续考评末位的社区卫生服务站。”鼓楼区卫生局副局长庄永忠说。

　　与此同时，纪检监察机关也对公共服务外包项目进行了有针对性地效能监察，由区纪委、监察局、区政协办、各民主党派组织专门的检查小组，连续3年对服务外包项目进行联合检查，通过听汇报、查资料、看现场、问百姓等多种形式，组织明察暗访、考察调研，确保项目高效、廉洁运转。

　　“有了如此严格的多元化监督考评体系，让我们和政府部门的关系变成很简单的甲方乙方关系，不用去跑关系走后门，当然，也唯有把功夫下在提高服务质量上、真正让群众满意，才不至于被淘汰出局。”心贴心老年人服务中心主任韩品嵋这样说。