人民日报：单靠”拥堵费“难治堵

　　来源：北京交通发展研究中心

　　一问　拥堵费该不该收

　　征收拥堵费意在让“有车族”公平承担小汽车出行的社会成本，减少小汽车在中心城区的使用量

　　9月2日公布的《北京市2013—2017年清洁空气行动计划重点任务分解》明确提出，“市交通委、市环保局牵头规划低排放区，研究制定征收交通拥堵费政策”。

　　一石激起千层浪，尽管尚处于“研究”阶段，但这一消息已在社会上引起了强烈反响。

　　“又是收钱，难道治理拥堵，就只能在用车者身上做文章吗？”刚买新车的陈逸云有点气愤。陈小姐两年前就参加摇号，上个月刚刚摇中，立即购置了心仪已久的一款本田车。“本以为可以过上潇洒的有车族生活了，没想到刚翻过了摇号的‘山’，又要过‘拥堵费’的坎，心里真是堵的慌。”

　　“买车和审验的时候，已经交了购置税、车船税等，现在为什么还要增加税费？”陈逸云有点不解，“现在国家不是在清理不合理税费负担吗？为什么别的行业领域都在减少，唯独汽车使用领域是增加的？”

　　“在公交出行不便利、打车难尚未缓解、燃油税和停车费等杠杆没有充分发挥作用的前提下，不应当用收费这种手段来治理交通。”“有车族”王先生说。

　　“社会各界之所以对征收交通拥堵费有这么强烈的质疑，很大程度上源于大家没有认识到使用小汽车的社会成本有多高，‘有车族’享受的‘隐性补贴’有多大”，北京交通发展研究中心主任郭继孚坦言。

　　首先是环保成本。据了解，此次北京拟征交通拥堵费，最先动议出自环保部门。根据北京市环保局公布的监测数据，去年机动车排放形成的PM2.5约占总来源的22.2%，可以说是“罪魁祸首”。从耗能来讲，2012年北京公共交通（包括地面公交和轨道交通）出行量为1335万人次/日，其单位人次出行能耗为0.2千克标煤/人次；小汽车出行量为990万人次/日，能耗为1.6千克标煤/人次，是公共交通的8倍左右。

　　随着交通的拥堵，环境负担还会进一步加重。据介绍，拥堵导致城区行驶速度不断下降，小汽车污染物排放因子明显变大，时速15公里时的一氧化碳、氮氧化物、碳氢化合物排放分别是30公里时的1.9、1.5和1.9倍。

　　空间成本也是被大众忽视的小汽车使用成本。郭继孚介绍，一辆中型轿车5米长、2米宽，仅停放就需要10平方米，加上进出通道、坡道等，一辆停放在地下室的小汽车平均要占用40平方米的空间面积，比目前北京市人均住房面积还要多！

　　小汽车正在“蚕食”城市空间。在北京的许多居民小区、马路边，小汽车占用便道、草坪的现象越来越多，有的甚至停在消防通道上。“真要着火，消防车都进不来。”郭继孚说。数据显示，北京现有535万辆机动车，而有合法停车位的车只有一半左右。

　　更令人担忧的是，北京小汽车数量仍在快速增长。郭继孚算了一笔账：“2010年一年北京就增加了80万辆机动车，排起队来长达4000公里，相当于从北京往返深圳的里程。但北京的城市道路只有6000公里。”虽然采取了摇号限购措施，2010年以后北京年新增小汽车数量减少到20万辆左右，但年均增幅仍然保持在5%以上。

　　“打个比方，小汽车就相当于别墅，能耗和空间消耗都更大，在资源紧张的城市中心区使用小汽车的成本，比在非中心区、非城区更是要高出许多倍。但目前这些环境成本、空间成本等并没有完全体现，全社会为城市核心区的‘有车族’提供了巨额的‘隐性补贴’，这对消费水平更低的‘无车族’来说并不公平。” 郭继孚说，“收取交通拥堵费是一种让大家体验到成本的方式，核心目的是让‘有车族’公平承担小汽车出行的社会成本，能够依据真实的成本作出理性选择，减少小汽车在中心城区的使用量。”

　　二问　收拥堵费就能治堵吗

　　治堵要用“复方”不靠“单方”，公共交通建设、增加道路里程、优化交通管理应同步推进

　　肖先生家住朝阳区金台里社区，附近一公里内有十几条公交线、3条地铁，可他每天还是开车上班。“公司在北苑，没有一趟公交、地铁能够直达，工作时还经常要外出办事，不开车实在不方便”，肖先生说，就算油价上涨、停车费增加，他也坚持开车，即使在尾号限行日，也打车出行。

　　近年来，北京市接连推出尾号限行、摇号购车、停车费涨价等治堵新规，可城区的交通拥堵状况始终没有改观。那么，征收交通拥堵费就能治堵吗？

　　“交通治理，没有‘一招鲜’，治堵要靠‘复方’而非‘单方’。”郭继孚说。他解释，征收交通拥堵费，是交通治理综合体系中的一部分，它能否顺利实施并发挥实效，与其他治堵举措能否切实发挥作用有密切关系。征收拥堵费，是为了抬高小汽车使用成本，将人们从小汽车里“推出来”。可小汽车的舒适程度高，公共交通要是好不起来，一点吸引力都没有。“要花大力气提高公共交通的便捷程度、舒适性，把人们‘拉’ 上公共交通。” 郭继孚认为，要解决北京等大城市的交通拥堵现象，必须采用这种“一推一拉”的方式。

　　根据北京市的交通发展规划，到2015年北京轨道交通里程将达660公里，五环路内平均步行1000米即可到达地铁车站，中心城区公共交通出行比例达到52%左右，公共交通占机动化出行比例达到60%以上。到2017年，北京市公交专用道将从现在的348公里增加到480公里，公交车平均行驶速度也将从24公里/小时提高至52公里/小时，尾气污染物排放可因此减少50%左右。

　　“城市交通治堵，回避不了限制‘别墅’式的小汽车这一课题。事实上，用包括征收拥堵费在内的经济手段限制小汽车数量增长及在中心城区的使用，已经成为许多国际大都市交通治理的重要选择”，郭继孚说，在日本，政府颁布《停车法》、《车库法》，规定购车必须先购买泊车位，同时禁止任何单位向员工提供免费或优惠的停车位。新加坡从1975年就开始征收拥堵费，如今已成为世界上唯一一个近20年市中心车速没有降低的国际大都市。在纽约曼哈顿，77%的居民没有车，并不是因为他们买不起车，而是车背后的使用成本很高。

　　在哥本哈根等欧洲城市，政府还鼓励回归“自行车时代”，探索建设城市高速自行车道，用更低碳的自行车取代小汽车使用。“中心城区的平均时速一般只有20多公里，而高速自行车也能达到这一速度，何乐而不为？”郭继孚认为，应当清醒认识到，增加道路里程、优化交通管理等举措，对改善城市交通会有帮助，需要同步推进，但其空间确实已比较有限，还需要将包括征收拥堵费在内的经济手段纳入治堵的“复方”。

　　三问　收拥堵费能管住公车吗

　　虽然北京吃“财政饭”的公车只有不到10万辆，但征收拥堵费，势必要求公车管理更加精细

　　有人认为，相比私家车，由单位掏腰包的公车对拥堵费的顾虑显然要小得多，征收拥堵费很可能管不住数量庞大的公车，使中心城区依然拥堵。另一方面，在拥堵费面前，私家车望而却步，公车视若无睹，也会造成在道路资源利用上的不公平现象。

　　更有人算账：用北京市机动车总数减去私家车（包括私人小微型客车、私人货车等）数量匡算，北京的公车竟然高达80多万辆！“把公车砍掉一半，北京就不堵了！”一些人这样认为。

　　对此，郭继孚回应说，北京的公车并没有大家想象得那么多。用机动车保有量减去私家车数量得出的“80多万辆”，不仅包括公车，还包括企业车辆甚至出租车、公共汽车，而北京市真正吃“财政饭”的公车只有不到10万辆。

　　虽然公车数量不太多，但公车性质特殊，社会影响广泛，征收交通拥堵费，对公车管理提出了更高要求。“如果要征收交通拥堵费，公车管理精细化也应当跟进。”郭继孚建议。四问 拥堵费该怎么收

　　应只在北京部分区域、部分路段的部分时段实行，应广泛征求意见，对收取资金进行透明化管理

　　“征收拥堵费，其实是对交通的精细化管理，通过经济手段，减少拥堵路段的车流”，郭继孚认为，“这好比收电费，最初收电费是街道办按人头收，后来有了机械电表，我们可以计量收费，后来有了更先进的智能电表，我们就可以实行峰谷电价、阶梯电价。”

　　目前的道路交通管理技术，也已经能够支撑这种精细化管理了。从国际经验看，城市可以根据自身的交通状况、出行时空分布特征、技术经济条件等因素在目标值、区域、时间、对象、价格和技术方面制定相应的政策方案。比如，米兰在特定区域设置43个入口，照相机会在入口处记录车辆牌照和排放等级，并从车辆所有者账户上收取费用。

　　“交通拥堵，是在城市人口高密度区域才有的问题，其治理措施，也只可能出现在高密度区域。”郭继孚认为，北京如果征收拥堵费，应该也只会在部分区域、部分路段的部分时段实行。

　　有20年驾龄的杜先生建议，有关部门应当尽快制定符合北京实际的拥堵划分规则和收费标准，并进行市民听证会，广泛征求意见。政策实施后，还应当对收取资金进行透明化管理，公开使用情况。

　　结合前几轮交通治理的经验、教训，郭继孚认为，充分的法律授权对拥堵费政策的顺利实施非常重要，许多国家都出台了专门的交通治理法律法规，而我国这方面的法律基础相对薄弱，应当尽快明确交通治理的法律地位。政策实施后，务必严格执法，确保取得预期效果。