稀土之战：WTO别“拉偏架”

东方ＩＣ图

“中东有石油，中国有稀土”。石油输出国组织（OPEC）对石油出口采取配额制，欧美无异议，日本老实跟随；为保护环境、打击走私以及保证产业的可持续发展，中国对稀土出口同样采取配额制，但欧美日抗议，上诉世界贸易组织（WTO）。日前有消息称，WTO认为上诉合理——

10月26日，日本《产业新闻》报道称，在美国、欧盟和日本联合起诉中国“不当限制稀土出口”问题上，WTO争端机构汇总的“中期报告大体认定日美欧的诉求合理”，并劝告“中国纠正不当行为”。

“11月下旬将出台最终报告，估计不会推翻这次判断，日美欧可能在此问题上胜诉。”上述报道称，“在WTO的贸易纠纷处理上日美欧的主张占了上风，这意味着中国迄今为止20年来的资源外交战略失速。”

“没这么夸张。”厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强对《国际金融报》记者说，“一方面，日本媒体的报道未经过官方证实，即使是真的，也不会对中国稀土产业造成多大影响，尤其是，战略性资源掌握在自己手里，是不会有错的；另一方面，就现状看，为了自身环境保护等，配额制短期不应该取消。”截至《国际金融报》记者发稿，包括商务部、工信部等部委始终未对外发布与稀土诉讼有关的信息，WTO方面也未发布信息。

WTO初裁对中国不利

对于中国的原材料出口。2009年贸易战“横行”之际，美国和欧盟就在WTO框架内向中国提出贸易争端请求，指责中方对铝土、焦炭、萤石、镁、锰、金属硅、碳化硅、黄磷和锌等9种原材料采取出口配额、出口关税、价格以及数量控制，违反中国2001年加入WTO时的承诺，造成世界其他国家在钢材、铝材及其他化学制品的生产和出口中处于劣势地位。

2012年1月30日，WTO作出裁决：中国对多种工业原材料实施出口税和配额违背了WTO规则，并驳回了中国基于环境保护或供应短缺就初步裁定提出的上诉请求。

这让欧美国家雀跃，更让业界对中国的稀土政策担心，因为在该领域中国同样采取配额制。果不其然，去年3月对外“放风”之后，当年6月27日，美国、欧盟、日本就诉中国稀土、钨、钼三种原材料出口管理措施世贸争端案，正式向世贸组织争端解决机构提起设立专家组请求。

对此，日本《产经新闻》称，在日本、美国和欧盟联合起诉中国不当限制稀土出口问题上，WTO争端解决机构汇总的中期报告大体认定日美欧的诉求合理。

日本共同社称，WTO向有关国家出示了中期报告，并在听取中国等国对该报告的意见之后，汇总出最终报告，计划在年内公布。共同社称，一般说来中期报告的内容将基本反映在最终报告中。

对于日本媒体的说法，中国官方始终未进行表态。“有了之前9种原材料胜诉的经验，中国在稀土出口方面的败诉，或不在意料之外。”林伯强认为，“但总的来说，就全球的贸易环境看，欧美还是比中国站在更好的舆论风向中。实际上，采取配额制，中国不是首个，更不是惟一一个。最典型的例子是，OPEC国家的石油出口，就是按配额制来的。至今，欧美国家没拿这一点说事。”

有媒体称，按《中国加入世贸组织议定书》协定，中国应取消适用于出口产品的全部税费，除非有明确规定的以外。媒体称，附件列举了84种指定税率的产品，其中，稀土税率约10%。据2010年的公开报道，“金属钕（稀土的一种元素）可能从15%提高到25%，钕铁硼甩带出口税率可能将从零提高到20%。”

政府与行业应坚决上诉

有消息称，一审裁决世贸组织专家组报告将在11月中旬发布。根据流程，专家组审理相当于“一审”，如果对专家组报告不满，中国可以上诉至WTO高级委员会，以便最终裁决。

“一旦结果对中国不利，中国肯定会在WTO框架内进行申诉。”国际诉讼律师郝俊波对《国际金融报》记者说，“毕竟，稀土是关乎国家利益的重要资源，与其放弃，还不如争取更大的利益，避免更大的损失。”

据之前中国对9种原材料上诉的经验，在WTO公布终裁结果时，WTO纠正了专家组此前的部分裁决：配额分配管理、出口许可证、出口最低限价、配额招标的裁决整体无效等。这避免了中国在原材料领域遭遇更大的损失。

“官方肯定会进行申诉的。”一位稀土业内人士也对《国际金融报》记者说，毕竟，中国之前一直强调的是保护环境和打击走私，有理有据，合情合理。

事实上，商务部曾多次表示，关于稀土问题，中方政策目标是为了保护资源和环境，实现可持续发展，无意通过扭曲贸易的方式保护国内产业。中方一贯尊重世贸规则，积极履行世贸承诺。商务部此前还称，“中方将认真研究起诉方提起的专家组请求，并根据世贸组织争端解决程序予以妥善处理。”

工信部有关人士去年也曾公开表示，中方将积极应诉，并强调“中国采取的稀土政策措施，完全是出于保护资源、环境和可持续发展的需要，符合WTO规则”。

“不过，申诉要讲究技巧。”郝俊波建议，“一方面，一旦结果属实，中国官方部门仍要有理有据地表达中国的稀土利益；另一方面，中国的行业协会和企业，也可协助官方完善有关申诉报告，展现自己的态度。总之，就是要尽最大程度避免中国在稀土出口上的损失。”

着力提速行业兼并重组

《国际金融报》记者去年曾采访过多位稀土贸易人士和分析师，他们当时的观点是，一旦败诉，中国可能将放开在稀土政策上的管制，这意味着，配额制消失（不限制出口）后，在巨大的利益面前，中国稀土的滥采滥挖、违规走私出口等问题，或将重新在市场中出现，同时，稀土回归“白菜价”的可能性也在增加。

“这更不利于中国稀土产业的良性循环发展。”上述人士称。

据媒体报道，WTO原则上要求取消出口限制，但规定了两项豁免条款：“为保障人民、动植物的生命或健康所必需的措施”及“与保护可用竭的自然资源有关的措施，如此类措施与限制国内生产或消费一同实施”。

对此，外经贸大学中国世贸组织研究院副院长屠新泉认为，中国稀土产业符合以上大部分规定，但没有做到出口配额与国内消费保持数量一致，“因此中国在世贸组织的框架下可以要求继续保留稀土出口配额，同时将配额扩大到与国内消费量一致的水平”。

但林伯强认为，长期来看，中国稀土配额肯定还是会不断遭受非议。因此，最根本的策略还是“由内而外”，即先治理好国内稀土的乱象，再考虑对外的政策。

在林伯强看来，这其中，很重要的举措就是要逐渐形成大型稀土集团，让小型或作坊式的稀土企业彻底被市场淘汰或整合，彻底避免走私和滥采滥挖的情况。

事实上，早在2011年国务院发布的《国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》中，就提出过用两年时间，“基本形成以大型企业为主导的稀土行业格局”。另外，今年8月7日，工信部原材料工业司也下发文件称：8部门将组织开展打击稀土行业违法违规行为专项行动，“要求为地方政府对本地区稀土行业管理负总责，自2013年8月15日至11月15日开展打击稀土开采、生产、流通环节违法违规行为专项行动”。

有券商在研报中称，由工信部牵头的稀土大集团方案目前已上报国务院，一旦方案获批，稀土大集团组建有望正式启动。

“但整合的难度在于地方政府。相关中小稀土企业往往是地方政府的纳税‘大头’。因此，如何协调好与地方政府的关系，才是稀土整合的关键所在。”林伯强说。