新型城镇化的“狮山模式”探索

狮山镇通过调研对未来城镇化进行深化探索。 南方日报记者 卢奕诚 摄

　　●南方日报记者 李慧君 张素圈 通讯员 梁月华 杨黛梅

　　近日，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》（以下简称《规划》），这无疑是今后一个时期指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。

　　而在珠三角地区，改革开放打破了僵化的经济体制，也解放了城镇化发展的束缚。经过30多年的城镇化探索，2010年广东省全省城镇化水平达64%，珠三角区域更是超过80%。而根据中国社科院的数据统计，佛山的人口城镇化率已经达到94.1%，成为全国城镇化水平最高的区域之一。

　　即使如此，佛山的城镇化质量仍然有待提升，包括体制机制、资源整合、人文环境等方面。在此背景下，从去年开始，在广东省住房和城乡建设厅指导下，狮山镇开始着手调研，试图通过狮山样本的研究调研，在对狮山狮山未来城镇化进行深化探索同时，也对珠三角乃至全国高度城镇化区域的再发展提供可借鉴的模式与路径。

　　记者了解到，目前该研究已经委托4个调研机构，分别从物质空间、产业空间、制度空间和生态空间4方面对新型城镇化模式的狮山样本进行全面剖析与探讨，最后将汇集成总报告，重点解读其内涵与发展逻辑，为新时代背景下的“大都市区化”地区城镇节点创新树立样板。

　　制度

　　创新

　　应具有区一级 管理权限

　　无论是2005年南海经济开发区的扩容，还是2013年合并罗村、大沥的“并镇”做法，都是为了将以往分散的工业化、分散的集体土地开发利用、以中小民营企业为主的低端工业化，转向园区经济、制造业的升级转型而进行的行政体制整合。其以制度安排的方式，解决了农村工业化向城市化的转型，由低端制造业向先进制造业和新兴产业转型，为全国其他地区提供了城镇化样本和借鉴意义。

　　此次调研，深圳市北京大学规划设计研究中心主要负责狮山新型城镇化的“制度创新”探索研究，项目总负责人北京大学深圳研究生院副院长、博导李贵才介绍，团队去年七八月连续在狮山进行了为期两个多月的总体调研，走访了狮山的党政机关、工业园区、村居，希望探讨和解决新一轮城镇化，狮山的大镇整合、园镇融合、产城人融合、基层治理等方面的制度建设问题。

　　2013年并镇区划调整后，南海高新区与狮山镇的区划界线除丹灶部分区域外，基本保持一致，为园镇融合在行政管理区域上做好了准备。高新区与镇领导班子之间实行交叉任职和分工，目前初步形成高新区管委会与狮山镇“两块牌子一套班子”的格局，高新区负责经济产业规划，狮山镇负责社会管理，“园镇融合”取得实质性进展，为打造国家级高新区奠定坚实基础。

　　此外，作为全省简政强镇事权改革四个试点之一，南海已逐步将区发改、经贸、科技、环保等11个部门共116项行政审批和行政执法事权，通过授权或委托等方式下放到狮山。

　　“虽然是下放事权，并不等于拥有一级组织的管理权还是不够彻底。”李贵才说，在新一轮城镇化中，未来事权改革还需要进一步完善，参考深圳市龙华、大鹏、光明和坪山4个新区空间规模、经济总量、人口规模，狮山应该成为至少是广东省的新型城镇化中调整行政管理权的试点单位。

　　“也就是说，它至少是一个和南海区平级的新区，初步来说，可以并不是一个行政区，而是具有区一级管理权限而非下放权的新区，这样就从财政安排、融资体制、城乡规划、土地管理、社会管理等层面得到进一步的释放，尤其是社会管理中的治安设置、学校教育问题。”

　　团队在调查过程中发现，以“小马拉大车”的形式，权限是下放了，但是各类人员严重不足。他举例说，例如治安管理问题，狮山作为一个镇，不可能有公安分局，治安管理面临难题。

　　物质

　　空间

　　打造“强中心” 发挥辐射作用

　　大镇扩容带来的空间重组问题以及这些重新组合的资源要素如何更好整合等将会是影响狮山城镇化的重要因素。

　　去年3月份，原狮山镇与原罗村街道合合并成为新狮山镇。早在2005年，小塘、松岗和官窑镇也同样合并到狮山镇，此后，关于原有镇的中心发展缓慢等言论不绝于耳，尤其去年罗村街道并入到狮山之后，这样的担忧就更为明显。

　　“整个调研会更侧重总结过去的经验，并提出对未来的建议。”中国城市规划设计研究院研究中心主任罗彦说，整个狮山空间发展可以大致分为三大阶段。第一阶段是改革开放到1992年，整个地区都是农村工业化发展；第二个阶段是1993年到2005年，区域园区经济崛起；第三个阶段是2005年到现在，整个区域快速发展，区划也开始进行调整。

　　事实上，罗彦从上世纪90年代就一直关注狮山发展，当中包括最早的狮山镇规划、南海软件园，还有目前中部片区等多个规划均由该公司负责，对于狮山镇空间发展上的“前世今生”可谓了如指掌。

　　“我们去年开始也陆续来狮山进行走访，并约谈负责人和部门。”罗彦说，他们先后走访了狮山镇区、小塘、松岗、官窑、佛山西站等地方。对于这些年狮山次中心城区的发展，他认为“是会比之前慢一点，但是从长远来看则很有必要”。他认为，在工业时代，每个镇可以进行空间自我调节发展，但从长远来看，特别是服务业时代的空间格局则是不适应的。“未来城镇核心是需要一个大的、高档次中心，而不是多个低端的镇中心。”罗彦认为，如果之前资源过于分散的时候是很难培育一个城镇中心出来的。

　　不仅在城镇配套方面，他认为产业发展从长远来看也同样需要打造“强中心”。“中心区域做大做强了，自然就会辐射到周边区域，这或者需要5年或者10年时间。

　　当然，在调研过程中，罗彦也发现了一些现存的问题。例如镇与镇之间内部人口流动不频繁，小塘的人还是很少去狮山消费，他们更多直接到桂城和禅城，整个空间还是比较分散；同时，一些村级工业园与大的工业园共同存在，两者之间的一些诸如污染和资源等矛盾有待理顺；此外，工业园区在产业配套方面仍然显得不足，很多配套还是依靠周边的村居来解决。“此次《规划》就提出了‘密度较高、功能混用和公交导向的集约紧凑型开发模式成为主导’，如何更好进行产城融合有待探索，目前还处于初级阶段。”

　　罗彦建议，狮山未来的空间资源整合可以瞄准三个方面进行，第一是围绕产业智库、高端制造、枢纽城市和宜居城市四个方面，以这样的一个“完型”来看下一步哪里有欠缺就进行修补；第二是坚持创新驱动，包括围绕大学城来引领佛山高新区核心区功能，让高新区不仅仅成为生产区域，还是创新元素集聚从而实现产业升级；第三就是要继续挖掘本土民企发展，通过本土的资源、人才还有金融区等要素推动内源经济发展。

　　产业

　　空间

　　创新氛围不足 制约发展

　　作为产业重镇，狮山聚集着大量企业，其中不乏一汽大众、本田等世界500强企业，这些大企业落户后如何与本地融入，他们新招进来的外来务工人员如何留在本地，本地居民在土地不断减少的情况下，怎样才能跟上整合后的工业化城市化步伐，从而由农村向城市转变、从“园区”向“城区”转变？一系列的问题仍然有待狮山解答。

　　“整个调研侧重在从产业延续与产业演进的历程来看。”蕾奥城市规划设计咨询有限公司负责人钱征寒说，在走访了狮山区域松夏工业园、罗村新光源产业基地等产业园区重点企业后，他发现狮山的内源经济与外源经济融合发展得比较好。他举例说，一汽大众进驻狮山之后，周边的汽配产业就被盘活起来，这些都结合得比较好，反观有一些地方引进来大企业后，包括原材料、工人等都是从外面招进来，产品也卖到外面去，除了税收之外，整个企业与本地关系不大，而这种就算不上是新型城镇化了，也不是真正的以人为本。

　　不仅如此，整个区域的“两条腿”走路模式也让钱征寒“点赞”。他说，整个区域的传统产业生产提升，比如工艺水平和产品质量管理能力等，另一块就是创新型产业引进和平台搭建，从整个产业链集群有针对性引入，对地方有主要意义，包括学校产业智库奇美大众这些。

　　在他看来，狮山样本体现了城镇化过程中密集型产业以及村镇工业通过产业升级逐渐向全球化、跨区域的资本密集以及知识密集型产业的转变历程。

　　在调研过程中，他认为产业升级方面还有需要改进的地方。其中最突出的就是创新氛围与城市氛围，这将直接影响到人才的集聚。目前狮山可以依靠紧邻广州的优势，但是接下来需要营造一个本地的创新氛围，要在自己城市本身催生这种土壤。

　　此外，他还建议狮山要继续保留第一产业的发展，特别是农田和农业观光等，这是一个地区的特性也是区别于广州等大城市的地方。“在日本，即使在东京市中心，都还有有农田，这就是价值取向。”

　　而在产城融合发面，他认为目前狮山还是“在路上”。纵观国内其实能真正实现产城融合的地方并不多，狮山现在也是刚刚开始，但是起码方向是正确的。

　　生态文明建设

　　除了机器的运转 更应产生“人文变革”

　　在生态建设层面，狮山作为新型城镇化建设的样本，可以从经济、交通、生态、信息和文化五个方面进行归纳总结。

　　此次调研，华南理工大学教授、博导王世福团队主要负责狮山生态文明专题调研。王世福说，团队主要对狮山的生态和社会环境做了大量的调研，调研发现狮山镇生态环境的本底较好，社会调查则显示未来公共服务配套是需要进一步提升的，“充分地把优质制造业基础加入城市发展内涵发展，用比较好的本底去迎接新一轮城镇化”。

　　在高效、集约的经济转型方向，狮山从桑基鱼塘的复合农业文明走向高附加值的产业集群，实现了土地生产效率的重大提升。交通方面，则做到了绿色交通成一体，规划中佛山西客站、地铁等快速公共交通体系正有序推进，城区步行环境处于逐步优化过程中，为低碳交通出行奠定了良好的物质形态基础。

　　此外，狮山还具有多元生态用地，包括村落周边的风水林、人工林、农田、湿地、池塘基围和水道等。信息化方面，狮山实现了网络社会大融合，较早在全国实现了信息资源共享平台建设，高新区获得“国家信息产业基地”称号，实现了大都市区空间管治的机制创新。

　　“可以说，在上一轮的城镇化、工业化过程中，狮山镇的生态本底得到了保留和优化。这些经验对于广东省其他地区乃至全国其他地区的新型城镇化建设有指导和借鉴意义。”

　　不过，王世福说，目前狮山需要完善的是社会环境。调研发现，虽然狮山的本地人、外地人都关心环境，但是外地人比本地人更关心环境污染。“本地人比较麻木，建工厂有分红了无所谓环境的污染，这是需要解决的一个问题。”

　　而在新一轮产业结构调整过程中，随着高端制造业和战略性新兴产业的落户，狮山也亟待生成一座城市综合体而不是一个工业区，“特别是生活类的服务，包括教育医疗文化等，优质的有竞争力的产业来了，带来的不仅是一堆机器的运转，还应该产生人文环境变革”。

　　王世福说，狮山工业园区员工的素质都不低，也有一批高管和研发人员以及高级工人，需要狮山衍生出教育科技文化等社会服务氛围，这是最考验狮山的，“产业置换会带来高素质的人口，加上以往生态本底是不错的，能否再提升一些现代化的服务配套优势，例如国外的汽车城你甚至看不到制造的区间，更多的是看到文化的区间”。

　　在现有生态建设的经验上，王世福希望狮山进一步实施绿色基础设施策略、构建绿色基础设施网络，在未来规划中预留生态廊道，采取精细化设计视线通廊与景观界面等手段，这能让狮山新型化建设更加完善，更具有前瞻性和代表性。

(来源:南方日报)