不動產統一登記制度有望年內破冰 推進中頻受阻

　　多年躑躅不前的不動產統一登記制度有望在今年內破冰。

　　日前，國務院辦公廳發布了包括72項改革方案、提出明確時間表的《關於實施國務院機構改革和職能轉變方案任務分工的通知》（以下簡稱《通知》）。其中，將於2014年6月底前出台的《不動產統一登記條例》（以下簡稱《條例》）備受關注。

　　《條例》將由國土資源部、住房和城鄉建設部(以下簡稱“住建部”)會同國務院法制辦、國家稅務總局等有關部門負責起草。《通知》同時明確，由中央機構編制委員會辦公室於2013年4月底前完成整合房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記的職責等。

　　2007年頒布的《物權法》規定，“國家對不動產實行統一登記制度，統一登記的范圍、登記機構和登記辦法，由法律、行政法規規定。”但是目前，相關法律法規並未出台，我國的不動產登記分散在多個部門。

　　全國人大代表、中國社會科學院法學所民法室主任孫憲忠曾參與《物權法》的起草。他表示，我國不動產分類復雜，土地有國有和集體所有之分，按照性質分為林地、草地、耕地以及建設用地，按照區域和用途又分為農村建設用地、農村承包土地和城市建設用地。針對不同類型的不動產，林業部門發林權証，農業部門發土地承包經營權証，建設部門發房產証、宅基地証，國土部門發土地使用權証。

　　目前我國進行不動產登記的部門將近10個，在許多城市，實行房、地分開登記：國有建設用地使用權在土地管理部門登記，其上房屋則在房產管理部門登記。此外，耕地、草原、林地、海域使用權等又分散在不同部門，涉及國土、住建、農業、林業等多個部門。

　　清華大學法學院副教授程嘯曾經參與過住建部部門規章《房屋登記辦法》的制定。他對中國青年報記者表示，統一的不動產登記制度是市場經濟的一項基礎性制度，和每個人的切身利益息息相關。

　　“土地和房屋是兩類最重要也是最常見的不動產，要確定他們的權利歸屬和內容，必須依靠登記制度，不能說你住在這個房子裡或者你站在這塊地上，它就是屬於你的，必須通過不動產登記簿把這種物權狀態展現出來。別人要買你的房子，他怎麼確定這個房子是你的？也要看不動產登記簿，這一制度對於保護物權人權利、維護交易安全、提高交易效率非常重要。”

　　除了主要的民事功能之外，不動產登記制度還發揮很多附加的行政功能，比如為稅收提供便利，房屋交易契稅就要通過房產過戶時的登記才能征繳，不然可能很少有人會主動去繳納。

　　學術界較為一致的觀點是，不動產登記機構的不統一會帶來很多問題。每個登記機構都有不同的登記程序，機構不同，程序不同，要求的登記材料也不統一，不僅加大了交易成本，而且會出現巨大的法律風險。

　　全國人大代表、江西省高級人民法院院長張忠厚表示，由於登記機構嚴重分散，少數不法分子便利用這些弊端，將房、地分別抵押甚至分別轉讓，也有一些當事人將企業財產整體抵押之后，又將部分財產重復擔保，使得擔保權人在實現擔保權時受到極大損失。

　　但是，建立統一的不動產登記制度一直步履維艱，這項並無太大技術難度的工作在實際推進中頻頻受阻。據了解，幾年前，該制度在上海、廣州、深圳、重慶四地試點，但也僅限於“房、地登記機關統一”，其他不動產登記仍然在各部門。

　　孫憲忠認為，推進這項制度困難，是因為涉及各部門利益，現在從事不動產登記的各個行政部門，都把自己手中掌握的不動產登記信息作為一種行政資源。

　　在程嘯看來，無論是國土部門還是住建部門，目前掌握的土地和房屋登記信息都要為他們各自從事的行政管理工作服務，如果把土地和房屋的登記信息全部統一到國土部門，各個地方原屬於當地住建委的事業單位——房屋交易登記中心也全部移交給當地國土局，住建部門要利用房屋登記信息進行房地產市場調控，就要到國土部門獲取，對工作會有一定的影響。

　　程嘯認為，《條例》應該明確統一不動產登記機構、范圍，“立法的原則是讓廣大民事主體在進行不動產登記時付出的成本最小，建立這一制度對社會的震動也應最小。”

　　“建立統一的登記機構是立法最重要的任務，把登記的基本功能和派生的行政功能分離開。因為目前對於民眾最重要的不動產是房屋和土地，可以把國土和住建部門登記的功能拿出來，建立一個專門的不動產登記部門，負責所有的不動產登記。理想狀態下，人們在這個機構可以了解到物權人所有的不動產權利狀態。”程嘯說。

　　比如有個企業，土地使用權在北京，海域使用權在深圳，採礦權在新疆，要把這些整體打包抵押，現在需要到每一個部門去辦一遍登記，非常辛苦，但將來到一個機構就可以辦好。同樣，和它做交易的人或者提供貸款的銀行，要查它的信用狀況，對於不動產這一塊，隻要得到權利人的授權，到“不動產登記局”去查就可以了。

　　記者注意到，公眾對於建立統一的不動產登記制度的關注，很大程度上寄希望於這一制度的建立，能夠為反腐提供便利。特別是2012年下半年“房姐”、“房妹”、“房叔”、“房媳”不斷被曝光后，有輿論認為，不動產統一登記后的信息特別是住房信息應該放開，允許“以人查房”。

　　接受中國青年報記者採訪的多名學者認為，並非隻有我國法律制度規定了不允許“以人查房”的原則，普通公民不能“以人查房”是國際上通行的做法。公眾要求開放“以人查房”沒有法理上的正當性，個人住房信息屬於隱私權保護范疇，應予以嚴格保護，不應允許他人隨意查詢。

　　程嘯認為，不動產登記制度確實可以為反腐提供某些便利，但如果為了反腐而搞登記，那很可能反腐不成，登記制度也完善不了。

　　在他看來，公眾對限制“以人查房”表現出的強烈不滿，是因為我國沒有建立公職人員財產公開制度，公職人員的個人財產不屬於隱私權保護范圍。反腐可以利用包括住房信息在內的不動產登記信息，但不應讓反腐需求成為建立統一的不動產登記制度的目的。

　　程嘯解釋說，不動產登記制度不是強制的，但是如果不進行登記，不動產就無法進行交易、抵押和轉讓，“如果某個貪腐人員買了房子不辦登記，后果就是將來想賣這個房子時，賣不出去，但他就不登記，你奈他何？”

　　另外，人們進行不動產登記時要出示戶口簿、身份証等有效証件。然而，像陝西神木“房姐”龔愛愛那樣，有多個戶口，並且購買房產時提交的戶籍資料都是“真”的假戶口本、假身份証，不動產登記機構隻能對這些文件進行形式審查。所以，不動產登記制度要和其他很多制度共同作用，才能為反腐提供幫助。