審計工作報告透露財政體制改革信號

　　2012年，中央財政轉移支付給18個省的“能源節約利用、可再生能源和資源綜合利用”資金高達420億元，但截至當年年底，這筆本應該在節能減排領域發生效益的資金，還有177.45億元趴在各級財政或主管部門的賬上，沒有撥付到位。

　　更令人難以相信的是，在撥付到項目單位的資金中，居然有7.73億元被虛報冒領、擠佔挪用。而那些已經拿到錢的項目，還有相當的一部分建設進度緩慢，沒有按期達到節能目標。

　　這意味著，420億元與節能相關的轉移支付資金，42%還躺在賬面上按兵不動，而花出去的錢也有相當一部分沒有發揮效益。

　　這組令人匪夷所思的數字出現在審計署審計長劉家義今天向全國人大常委會所作的審計報告中。

　　為了摸清楚中央轉移支付資金的使用效果，2012年，審計署選擇“能源節約利用、可再生能源和資源綜合利用”等三款轉移支付資金，一直從中央追到地方，首次對某一款資金做到撥付環節的全覆蓋審計。

　　審計署有關部門負責人介紹說，審計署動用700名審計人員、耗時4個月追蹤每筆錢的流向，就是為了揭示在當前政府間財權與事權不匹配的背景下，財政資金使用效率不高的問題，力促推進財政體制的改革。

　　而這個話題，審計署已經連續7年在向全國人大常委會提交的審計報告中提及，隻不過這一次結合18個省份的財政運行情況更加系統地剖析了現行財政體制運行與當前深化改革和轉變發展方式不相適應之處。

　　必須提及的背景是，不管是去年黨的十八大報告，還是今年3月公布的《國務院機構改革和職能轉變方案》都強調，要處理好政府與市場的關系，健全中央和地方財權與事權相匹配的財稅體制，全面深化改革。

　　財政的越位與缺位

　　一個不容忽視的事實是，近年來，財政收入高速增長的勢頭已經放緩，但民生等方面的剛性需求卻在持續上漲，這就更需要厘清，哪些錢該政府花，哪些該由市場埋單，財政資金既不能越位，更不能缺位。

　　現實的情況是，長期以來，政府的職能范圍不夠清晰，不該政府花的錢，政府出手了，該政府管的，又出現真空。

　　審計工作報告指出，有的地方還在用財政資金補貼競爭性企業。被審計的18個省份中，近兩年來，有75億元財政資金用於補貼或興辦競爭性企業，其中8億元補給了限制類行業。但另一方面，該政府管的民生等領域卻投入不足，抽查的54個縣中有47個縣的民生投入多項未達標。

　　在審計署財政審計司馬曉方副司長看來，由於沒有嚴格界定政府與市場的關系，財政資金的缺位與越位，嚴重影響國家的財經秩序和財政經濟的可持續發展。

　　需要劃清楚的，還有中央政府和地方政府的事權。馬曉方介紹說，目前中央和地方共同承擔許多事項的支出責任，但教育、衛生、支農等支出責任多數未明確。少數明確了支出責任的事項，卻又存在上下級政府交叉安排支出，各級政府職責不清、支出重疊的問題。

　　在劃分清楚中央和地方的事權后，亟待提上改革議事日程的是劃分中央與地方之間的財權，使得中央、地方間的事權和財權相匹配。目前主要的問題是，各級政府間財權劃分不夠合理，特別是，地方財稅體系建設相對滯后，地方政府缺乏收入及預算自主權。

　　近年來，中央財政不斷加大對地方的轉移支付力度，2012年，中央對地方稅收返還和轉移支付總量比2008年增長近一倍，在縮小東西部地區的財力差距、保障民生方面發揮了重要作用，但轉移支付越來越偏離了公共財政的應有之義。

　　比如，中央轉移支付佔中央公共財政支出比例越來越高，專項用途轉移支付佔一般轉移支付的比例越來越高，這些不合理的支出結構為老百姓所說的“跑部錢進”埋下隱患。

　　馬曉方介紹說，政府間事權與財權相匹配的改革、轉移支付的結構優化都是中央政府正在推進的財政體制改革的重要內容。對此，審計署也建議，當前改革的重點是合理劃分各級政府間事權，能明確的事權盡快通過法律法規確定，暫時不能明確事權的也應界定支出責任。

　　另外，要按稅種的經濟屬性劃分中央與地方收入，充實地方稅體系，保障其履行事權所需的財權。在轉移支付方面，要提高一般性轉移支付比重，清理撤銷不屬於中央事權的專項轉移支付，嚴格轉移支付設立的審批權限和程序。

　　納稅人的錢有沒有用在刀刃上

　　在審計工作報告中，劉家義審計長專門指出，“中央本級財政資金閑置較多”，未形成有效需要。

　　如公共財政預算中，近5%的收入不能統籌使用，僅車輛購置稅就結余37億元，還有104個部門本級結余結轉396億元。

　　基金預算中，新增建設用地有償使用費等3項基金連年結轉余額累計339億元，電影事業發展專項資金當年收入7.69億元、年底結余7.28億元。

　　地方財政資金閑置也較多，抽查的18個省份本級財政專戶存款余額相當於其國庫存款的44%。

　　審計署辦公廳有關部門負責人說，與往年審計報告相比，今年的審計報告不僅關注財政資金使用的合法性，更關注納稅人的錢究竟有沒有用在刀刃上、使用的效率如何。

　　馬曉方介紹說，這些“動不了”的錢，說明我國的財政收支結構還存在問題，亟待優化。

　　除了閑置資金趴在賬上動不了，影響財政資金的使用效率外，轉移支付過程中的責任不清也導致一些財政資金使用存在閑置問題。

　　420億元的能源節約利用、可再生能源和資源綜合利用的轉移支付資金沒有發揮既定的減排效果就是典型的例子。

　　這也是轉移支付資金普遍存在的“重分配、輕管理”、“重投入、輕效果”的問題。

　　納稅人的錢沒用在刀刃上的另一個直接體現是，一些部門對會議費和因公出國費預算管理不很嚴格，存在一定鋪張。特別是，一些部門未經批准或計劃外召開會議、出國﹔擴大會議或出國支出范圍，提高開支標准﹔有的還轉嫁費用或擠佔其他支出。

　　中央政府早在2006年就要求中央部門開展財政資金使用的績效評估，但截至2012年，中央部門開展績效評價的項目資金隻佔項目預算的1.5%。

　　對此，審計署的建議是，當前優化收支結構的重點是，注重增收節支、厲行勤儉節約，嚴格控制一般性支出和三公經費，降低行政成本，提高行政效能。

　　政府財務報告何時試水

　　究竟哪些錢該納入國家的錢袋子？從1996年起，我國就開始加強對預算外資金的管理，建立全口徑的預算體系，這意味著所有的政府性收支都要納入預算進行管理。從1996年的建立政府性基金預算，到2007年的試編國有資本經營預算，到2010年的試編社會保險基金預算，目前，我國正在朝著建立涵蓋公共財政預算、政府性基金預算、國有資本金預算和社會保險基金預算的全口徑預算體系邁進。

　　10多年的改革使得政府的收支基本都歸攏到預算的盤子裡了，但伴隨的問題是，各項預算的功能定位不夠清晰，導致支出出現交叉重疊。

　　劉家義在審計工作報告中指出，2012年的扶貧、醫療救助和防汛度汛等支出，公共財政預算和政府性基金預算分別安排577億元、33億元﹔對國資委管理的中央企業，國有資本經營預算、公共財政預算、政府性經濟預算分別安排825億元、1138億元、128億元，其中對20戶企業的專項補助支持對象相同、項目內容基本類同。

　　審計署有關部門負責人說，要解決這些問題，應通過法律明確各本預算收支范圍和功能定位，規范各本預算間資金調劑使用的程序，加大國有資本經營預算收入用於民生領域的投入力度，改革現有預算編制方式，使國有資本經營收益更好地用於國家經濟重大項目。

　　2011年的審計報告中曾披露，截至2010年年底，我國地方債務的總額為10.7萬億，今年的審計工作報告依然對地方債有所著墨，隻不過這次是對36個地方政府本級2011年以來的政府性債務情況進行披露。

　　審計工作報告指出，當前地方政府性債務存在債務規模增長過快、部分地區債務風險凸顯等問題。

　　在馬曉方看來，現有的地方政府性債務評估不足以反映政府的資產安全性，更能反映地方資產負債情況的可能是政府財務報告。對此，審計署也建議，未來應該試點政府財務報告制度，編制包括政府資產負債、現金流量等內容的政府財務報告，全面反映政府的財務狀況和運營績效。