防范地方政府债务风险需探索规范的融资渠道

　　高国华

　　记者高国华近期，有关地方政府的债务问题引发舆论和公众的广泛关注。审计署日前发布的报告显示，截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额为38475.81亿元，比2010年增长12.94%。由于此次审计为局部审计，并没有直接反映全国地方政府性债务的整体风险情况。

　　值得警惕的是，透过数据可以发现，随着“土地财政”规模的缩小，政府债务偿还的资金来源渠道也越来越窄，一些地方即便将土地出让收入全部用于偿还债务也是“资不抵债”，整体债务负担仍较重。与此同时，在以投资拉动经济增长的固有思路下，地方政府对资金的饥渴一直难以抑制，并尝试通过各种融资渠道予以满足。

　　从公开信息看，银行贷款和发行债券是地方政府债务资金的主要来源，其中地方政府性债务中银行贷款占比下降，直接融资（发行债券）占比所有提高。2012年底36个地方政府本级债务余额中银行贷款和发行债务分别占78.07%和12.06%，其中银行贷款占比较2010年底下降了5.60个百分点。2012年政府性债务中来自于发行债券的资金较2010年增长1782.13亿元，增幅达62.32%，其中，短期融资券和中期票据增长率达113.40%。

　　中债资信评估有限公司评级业务部日前发布的报告就此表示，这一变化主要受2010年以来国家对融资平台监管政策影响。2010年以来，受银监会等监管部门严控地方政府融资平台贷款规模影响，融资平台贷款规模增速下降；但是债券发行监管部门对融资平台发行债券政策有所放松，2012年地方政府融资平台新增债券7727.30亿元，同比增长154.19%，其中，企业债券为4684.50亿元，中期票据为1804.30亿元，非公开定向债务融资工具为1238.50亿元；2013年前5个月，地方政府融资平台新增债券发行规模达3030.70亿元。

　　从债务偿还来源看，审计署审计显示，截至2010年底地方政府负有偿还责任的债务余额中承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为2.55万亿元，反映了政府性债务偿还对土地出让收入的依赖。“在现行财政体制下，近期看土地出让收入作为政府性债务主要的偿债资金来源，具有其存在的合理性，但长期看不具有持续性。”中债资信评估公司评级部分析师关书宾认为。数据显示，截至2012年底，4个省本级和17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额占政府负有偿还责任债务余额的54.64%，占比较2010年底提高3.61个百分点。但上述地区2012年的土地出让收入较2010年下降了2.83%，若扣除相应成本及刚性计提后可用收入较2010年降低8.82%，仅为当年债务本息的0.80倍，存在一定的偿付压力。

　　从长期看，随着城镇化进程的不断推进，土地出让收入的持续性问题逐渐暴露，土地出让收入无法成为地方政府偿债资金的长效来源。

　　值得关注的是，在上述银行信贷和发债直接融资之外，地方政府通过信托等方式变相融资等现象问题突出。受国家加强地方政府性债务管理和银监会收紧融资平台信贷影响，各地融资平台不断通过信托贷款、融资租赁、售后回租、BT（建设—移交）、垫资施工和违规集资等方式变相举借政府性债务。这些融资方式具有一定隐蔽性，易绕开相关部门的监管，使得这部分政府债务更加隐性化；加之其融资成本往往远高于同期银行贷款利率，无形中增大了地方政府的付息压力。“解决地方政府高成本的变相融资问题需要开拓阳光和规范的地方政府举债融资渠道。”关书宾认为，由于地方政府没有规范和合理的举债融资渠道，在通过融资平台进行银行贷款的融资方式受阻后，必然滋生信托、售后回租等高融资成本的融资工具。因此，要解决地方政府违规融资的问题，控制地方政府债务风险需完善地方政府债务管理制度，需要探索地方政府规范和阳光的融资渠道。

　　众所周知，目前受预算法限制，地方政府不具有举债权，而财政部代发地方政府债（含试点地方政府自行发债）规模较小（2013年为300亿元），难以满足地方政府规模巨大的资金需求。因此，短期内，地方政府仍将主要通过融资平台公司举债，地方政府性债务仍将处于隐性化状态，债务风险控制压力仍较大。“加强政府债务管理，规范各级政府及其所属部门举借和偿还政府债务的行为，清理整顿由政府牵头设立的各类融资平台，防范和化解政府债务风险势在必行。”业内专家说。

　　专家表示，有效控制地方政府债务风险。首先，要进一步完善地方政府债务管理制度，中央政府需制定统一的政府性债务管理和举债审批的制度，各级地方政府应结合实际情况制定切实有效的、且具有操作性的债务管理规定和政府性债务举借的审批制度等；各级政府应建立细化的债务预算和收支计划，严格债务资金使用管理。其次，相关部门应梳理和规范地方政府性债务的债务分类标准和具体统计口径，引导和促进各级地方政府全面把握本地区政府性债务规模和风险。再次，进一步探索规范的地方政府直接融资渠道，适时推出市政债券。发行市政债券可明确地方政府和融资平台公司之间的权责关系，使地方政府性债务显性化、阳光化，更有利于地方政府债务的风险控制。