地方自主发债或松绑 编制资产负债表是前提

　　【导读】鄂尔多斯当地区政府向企业借钱给官员发工资，有学者提出，让地方自主发债能让中国经济全盘皆活。7月8日16点，经济之声评论：完善地方债体系，是地方债发挥作用的前提。

　　据经济之声《央广财经评论》报道，眼下，在不少领域，各地的政府都是出资者，所以很多人都有一种感觉，政府很有钱。但如果政府没有钱了又会怎么样？听起来似乎杞人忧天，但是大名鼎鼎的鄂尔多斯现在就真的出现了这种情况。

　　随着当地房地产和煤炭业的熄火，鄂尔多斯的财政问题非常突出。比方说，有媒体报道称，鄂尔多斯东胜区政府曾经向当地的公司借款15亿元来发工资。但是政府借钱容易，还钱就不一定这么容易了。像鄂尔多斯这样的地方，支柱产业发展停顿，很难想象政府能够在短期内能够让当地的经济重现生机，从而充实财政实力。政府欠企业债，企业欠民间融资公司债，民间融资公司欠放贷老百姓的债，“三角债”的死结似乎有越缠越紧的状况，有媒体这样形容现在一些地方的情况。而这样的情况要想解决，就必须要先让政府把拖欠企业的债务还上，这个死结才有可能被逐步解开。

　　地方政府如何才能迅速地筹集大量的资金？其中一种备受关注的方式就是，地方政府自主发行债务。复旦中国经济研究中心主任张军认为，克强经济学是结构经济学，现在的关键就是要加快出台地方自主发债的政策法规。以此作为金融改革的突破口，将会起到走一着全盘皆获的效果。地方债问题，决策层一直在进行探索。目前，试点工作已经展开，上海市、浙江省、广东省、深圳市、江苏省、山东省这六个省市今年将可以自主发行地方债。

　　可以预见，这些试点能够给下一步的工作提供重要的参考，但是从另一个角度来说，其实最需要地方债支持的，却是那些偿还能力很差的地方。如何解开地方政府欠债的死结？地方债的发行应该遵从哪些规律？经济之声特约评论员、国家信息中心预测部世界经济研究室副主任张茉楠就此评论。

　　现在鄂尔多斯面临的问题应该不是个例，其他一些地方也出现过类似的问题。有媒体形容这种情况是“三角债”，政府欠企业债，企业欠民间融资公司债，民间融资公司欠放贷老百姓的债。在目前资金流动性相对趋紧的情况下，鄂尔多斯这样的地方财政紧张是否是一个较为普遍的现象？地方自主发行债务是否是一招好棋？

　　张茉楠：我认为实际上不仅仅是一种普遍现象，可能更具有代表性。当前中国经济最突出特点就是这种资产负债恶化的问题。从某种程度上来讲，当前资产负债表恶化其实也是在应对国际金融危机时候，我们出台的一系列经济刺激计划所带来的政策后遗症。我们也看到，不仅政府，包括企业经营，以及金融机构债务水平和杠杆率都在上升，随着今年以来整体经济下行，很多企业经营状况下滑，特别是亏损比较严重的情况，资金紧张特别是债务周转的风险就凸显出来了。另一方面，从地方政府的角度来讲，土地财政也面临很大问题，现在各地方政府债务风险都在不断上升，偿债收入也在吃紧。尽管我们能看到土地财政还是在延续，但是由于近些年来土地拆迁成本上升，以及一系列房地产调控政策的打压，地方政府财政依靠土地财政来源面临很大的风险。地方政府欠企业的债，包括影子银行和一些地方融资平台，所以我们看到，无论是政府部门、企业部门、金融部门，都面临着非常大的资产负债表风险。

　　在这样的情况下，地方自主发债能救得了地方政府吗？能起到全盘皆活的效果吗？

　　张茉楠：能不能全盘皆活要看地方债背后体制性的风险。之所以大家认为地方债有风险，就是因为可能有更多地方债不透明。比如说很多地方政府通过跟银行征信合作，表外资产再通过一些融资。另外地方政府可能有很多非显性债务，由于各级政府职权、财权不是很清晰，所以地方政府出现债务风险，可能就会转嫁到中央政府，直接危及到中央政府的信用和财政安全的问题。在这种情况下，把不透明的、隐性的一些风险转化为阳光发债是一个非常好的路子，一方面可以解决地方政府融资利率过高的风险，另一方面也可以改变期限错配。很多地方政府地方债更多的是用于基础设施投资，这些一般都是在5年或者10年以上的项目，但是金融机构更多的是短期贷款，就会出现长借短贷风险，如果通过正常的发债，比如说5年期，10年期，或者更长的，就可以解决融资期限错配的问题。从这个角度来讲，短期内是可以化解风险，但是中国现在更大的风险不在于地方政府不透明，也不在于债务的隐性问题，可能还是涉及到中国整个财政体系大方面改革。

　　地方政府发的债应该怎么来偿还？能不能够还的上？如果还不上的话又会造成什么样的后果？

　　张茉楠：现在最突出的问题是地方发债只能解决流动性的问题，解决不了偿付性的问题。也就是说，地方己的经济状况发展不好的情况下，靠盲目的融资或者通过透支来发债的话，也只能是靠新债来还旧债，可能出现发达国家的旁氏骗局。这种情况下我认为最大的问题还是应该开辟新的财源，也就是说如何能让地方政府，从解决事权和财权不匹配的角度，让它自己有一个良性的资金的循环。比如说现在很多地方政府是依靠土地财政，未来如果土地财政不可持续的话，那么是中央政府和地方政府的财权和事权是不是应该重新分配，来建立真正的地方的财政体系和财税体系。另一个角度，现在独立发债，很多地方政府都有积极性，但是涉及到一个风险自担的问题。比如说现在如果让很多地方政府发债，但是如果地方政府没有自己的财力来保证，中央政府还可能对它产生信用担保，这跟以往的中央对地方政府的隐性担保体系其实没有太大区别，所以未来一定要能够对地方政府的债务风险进行评级。

　　从目前的情况看，确实有越来越多的省份将会加入到自主发行地方债的行列当中，实际操作当中应该先理清一些什么样的问题才能够保证债务的发行是安全的？

　　张茉楠：现在最首要的就是要构建、编制中国地方政府的资产负债表。债务有多少？资产有多少？这个要理清，让地方政府的财政预算更加透明，有多少资产，有多少负债，起码都是挂在明账上，这样也有利对它进行信用评级。针对那些债务情况比较严重、还款能力差的地方政府，不应该允许它过度放债，而对于地方财政状况比较好，经济发展比较好的，也可以量力而行。总体来讲，中国的政府应该建立统一的、政府性的债务管理制度，对政府的财政预算、债务预算进行更加明细化的归类，或者叫归账、分类管理。针对重点的一些还款困难或者债务性风险、违约率风险比较大的地方政府，应该重点检察。所以说在这种情况下，中国地方政府的资产负债表实际上是整个构建大的风险管理的前提或基础。