人民财评：控制地方债很有必要，更有办法

近段时间以来，一些国内外投资者担忧我国的地方政府债务问题。为了经济健康发展，我们需要正视这一现实，改革地方财政，解决地方债务问题。

据统计，截至2010年底,全国省、市、县三级地方政府性债务余额为10.7万亿元，占国内生产总值（GDP）的比重为26.7%。今年统计显示，36个地区2012年底债务余额比2010年增长了12.9%。如果全国地方政府债务也增长12.9%，那么2012年全国地方政府债务余额就会超过12万亿元。2012年全国GDP为519322亿元，债务与GDP的比重约为23.3%。2012年，我国中央政府内债余额占GDP的比重为15%，地方政府债务比中央政府内债高得多。

为什么地方政府债务问题引起担忧呢？首先是债务已进入集中还款高峰期，前几年借的旧债需要借新债债还，又需要借债搞新的投资，债务总量明显增加。其次是债务不平衡。据统计，2012年有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率(债务余额与当年可支配财力之比)超过100%；如果加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达220%。很多地方政府担心银行不再贷款，而银行担忧地方政府无力偿债。

地方债务问题凸显，其原因包括以下几个方面：

一是地方政府财力不足。1994年税制改革后，地方财权减弱，事权增加。2010年地方政府财政收占总财政收入的48.9%，财政支出占总财政支出的82.2%。依照法律，我国地方政府本级不允许有赤字，所以账面上每年都是平衡的。地方政府每年都靠巨额的财政转移支付填补收支缺口。但是，转移支付远远不能满足地方政府的支出需求。

二是地方政府不能量入为出。地方政府是中国经济增长的重要推手。对地方干部来说，经济增长快，政绩就突出，就可能被提拔。不少地方城市建设缺少长远规划，大拆大建，贪大求洋，寅吃卯粮。这样当年生产总值增长了，但财富未必积累多少。一些地方干部几年内折腾出个“新面貌”，升迁后债务留给后人。

三是土地财政越来越难。这些年来，许多地方政府依赖土地财政。地方政府出售城市国有土地，获得财政收入，还从农民手中低价征买土地，高价向开发商出售，开发商将土地成本加到房价，转嫁给购房者。可见，这种土地财政收入来自土地差价，剥夺的是农民和房屋购买者的利益。随着城市周边土地越来越少，土地财政难以持续。

四是地方政府对中央的依赖。我国地方财政赤字由中央政府弥补，有些地方政府总认为中央政府最终会救场，存在依赖心理，只管借，很少考虑偿还问题。

总体来看，我国政府债务规模已经不小。政府不是企业，提供的大都是公共品，债务一般要靠税收偿还，而征税无论何时何地都非易事。解决地方债务问题需要综合治理：

一是给地方政府更多的财权。中国新一轮财税改革不是要使财政规模更大，而是合理划分各级地方政府的财权和事权。首先，增加地方政府税收份额。比如，尽快取消增值税返还，增加地方的税收份额。其次，逐步建立新的地方税种。

二是控制地方政府支出。对地方支出权力必须制约，真正把权力关进笼子里。要限制地方政府支出规模，提高政府支出的效率。要探索建立以公共服务、民生、经济增长等为主要内容的干部政绩考核体系，不推举和提拔那些挥霍财政收入、任意占用良田、浪费资源、污染环境、热衷于搞劳民伤财形象工程的人。

三是努力发展经济。政府要用借来的资金做好基础设施建设，同时有必要大力扶持民营经济发展。经济总量扩大了，政府财力增加了，债务就会相对减少。

四是增加地方财政的透明度，加强对地方财政的监督。财政要公开透明，应该允许地方政府公开发行少量债务，把隐性债务显性化，这样便于监督管理。要充分发挥地方民众监督政府的作用，也应该发挥地方同级领导的互相监督作用。目前，一些地方政府权力过于集中，不利于形成监督制约机制。

总之，只有推进财税体制及其相关领域的改革，控制地方政府债务规模，才能消除国内外投资者的忧虑，促使我国经济持续健康成长。（作者系北京大学中国公共财政研究中心主任）