改革户籍土地财政制度破除二元结构

　　2012年，我国有34%的劳动力在从事农业，但是只创造10.1%的国内生产总值，占总人口近50%的农民人均纯收入只有城镇居民可支配收入的31.9%，农村和城市的差距仍然很大。

　　“三农”问题不仅关系农业、农村和农民本身，更关系到中国的城镇化建设乃至未来中国经济发展的大计，已故中国社科院荣誉学部委员陆学艺先生生前对“三农”问题有着深入研究，他与其学生、北京工业大学人文学院杨桂宏副教授合作的文章《破除城乡二元结构体制的当前对策》在社会上产生了重大影响。他们认为，城乡二元结构是制约“三农”问题久解不决的根本原因，要破除城乡二元结构就要改革户籍、土地、财政制度。近日，《经济参考报》记者专访了杨桂宏副教授。

　　城乡二元结构是制约“三农”问题久解不决的根本原因

　　《经济参考报》：从第一个五年计划开局，至今正好60年，历届党和政府，一贯重视“三农”问题的解决，投入了大量的人力、物力和财力，但是，直到现在，我国仍然面临“农业基础仍然薄弱；农村发展仍然滞后；农民增收，仍然困难”的局面“三农”问题为什么这么难以解决？

　　杨桂宏：历史经验表明，凡是一个问题不是一地一县存在，而是普遍存在，不是一时存在，而是长期存在，且久而不决，一定不是简单问题，是体制性、结构性问题。这类问题靠改进工作、加强领导是解决不了的，必须通过改革体制，调整结构才能解决。

　　“三农”问题之所以难解决，是我国农村从土改以后就按照计划经济体制的要求，把农民组织到高级农业合作社、人民公社的体系里，逐步形成了城乡二元经济社会结构体制的结果。这种城乡二元结构体制，是为计划经济服务的，限制、束缚了农业、农村、农民的发展。改革开放以后，中国实行社会主义市场经济体制，经过三十多年的努力，在城市、在二、三产业方面已经破除了计划经济体制的束缚，已经基本建立了社会主义市场经济体制，但因为各种原因，城乡分治的户籍制度和集体所有的土地制度等重要体制还没有改革，所以在农村城乡二元结构的体制还继续在进行着，这就是我国三农问题久解不决的根本原因。

　　党的十八大报告指出“城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径。加快完善城乡一体化体制机制，促进城乡生产要素平等交换和公共资源均衡配置。”在完善的社会主义市场经济体制条件下，这应是题中之意。城乡的体制机制理应是一体的，城乡要素理应平等(等价)交换，公共资源理应在城乡均衡配置。十八大所以要强调这几条，就因为现在的体制机制还不一体，要素交换还不平等，资源配置还不均衡，这就是还存在着城乡二元结构的体制。因此，要实现城乡发展一体化，就一定要破除城乡二元结构的体制，这是解决“三农”问题的根本途径。

　　城乡二元结构导致“城乡分治，一国两策”

　　《经济参考报》：根据您的介绍“三农”问题的病根并不在于其自身而是由城乡二元结构造成的，何谓城乡二元结构？它是如何形成的？组成都包括哪些内容？这种二元结构有哪些特征？

　　杨桂宏：所谓中国的城乡二元结构体制是指：在全国实行城乡分治的户籍制度，把全部居民分成农业户口和非农业户口，一经登记入册，一般就不能变更。非农业户口的人从事二、三产业，基本上都居住在城镇，称为城市居民。农业户口的人，从事农业，绝大多数都居住在农村，称为农民。1960年代初，国家实行严格的户籍管理制度以后，农业户籍人口很难转为非农业户口，或成为城市居民。政府对城市、对市民实行一种政策，对农村、对农民实行另一种政策。

　　例如，在城市实行生产资料的全民所有制和大集体所有制，在农村则实行生产资料的集体所有制；再如医疗卫生，在城市对公务员、干部实行公费医疗，对工人实行劳保医疗，在农村对农民则实行合作医疗，农民自费。还有像就业、教育、社会保障、住房、基础设施等民生事业方面的政策也都是不一样的，学者对此概称为“城乡分治，一国两策”。

　　中国的城乡二元经济社会结构的本质特征，把全国的公民分成两类，对城市居民和农民实行不平等的政策。

　　在这样的社会结构里，城乡居民享有不同的社会福利和公民权利。严重压抑了广大农民的生产积极性，束缚了生产力的发展。造成城乡居民之间的社会区隔，这种社会区隔直接影响了城乡劳动者的自由流动，人为地遏制了中国城市化进程。

　　概括起来，城乡二元结构体制是由城乡分治的户籍制度、土地集体所有制和财政制度这三项主要体制和一系列经济和社会的体制、机制形成的庞大的体系。这种体制是自上而下建立起来的，是由法律、法规、政策支撑形成的一整套体制、机制，而且是全国性的。

　　改革计划经济体制破除城乡二元结构

　　《经济参考报》：既然已经认识到破除城乡二元结构，实现城乡一体化已成为解决“三农”问题根本途径。那么，接下来如何破除城乡二元结构？

　　杨桂宏：多年来的实践证明：户籍制度、土地集体所有制、财政制度这三项是城乡二元结构体制的基本框架、基本制度，城乡二元结构已经渗透到中国经济社会的方方面面，特别是还同城乡社会各阶层的利益关系纠结在一起，真可谓是根深蒂固、盘根错节。城乡二元结构体制可以说是计划经济体制在农村的最后一个堡垒，改革的难度很大、阻力很大。

　　经过多年的实践探索、研讨、比较，我们已经认识到不通过改革，实现城乡一体化的户籍制度、土地制度和财政制度，城乡二元结构体制是破除不了的。要根本上破除城乡二元结构必须由中央作出决定，做好顶层设计，有计划、有组织、有步骤地进行。我们已经积累了破除城乡二元结构体制的认识和经验，要从根本上破除这个体制，应该而且必须从改革户籍制度、土地集体所有制和财政金融体制这三项制度入手。

　　第一，改革城乡分治的户籍制度是破除城乡二元社会结构体制的首要之举。

　　上个世纪80年代中期，全国社会结构主要是城乡二元社会结构，城市之间和农村之间的差异不大。这时若进行户籍制度改革，附加在户籍上的各城市之间的就业机会、公共服务和社会福利上的差异不大，是户籍制度改革的一个好时期。但是当时的不利的条件是城乡之间的历史鸿沟远未填平和人们受计划体制观念影响还很严重。因此，错过了户籍制度改革的一个好时机。后来，随着各地经济发展差距的扩大，各地社会发展水平的差异也逐步呈现。公共服务水平、社会福利政策的差距逐步扩大，而这些恰恰是以户籍为载体。一旦拥有某地户籍，自然作为区域利益群体成员之一，享有本地各种社会福利和公共服务。随着不同地区经济社会发展水平的差异逐步扩大，各地户口的“市场价格”也在逐步拉大，改革的难度也在加大。因此，我们应尽早进行户籍制度的改革，尽快抹平户籍背后的各种利益差距。

　　户籍制度改革，从推进主体来看，应该由中央推进，全国各地统一进行。全国人口大流动，仅是少数几个地区的户籍制度改革是没有办法进行的。改革具体可以从两个维度来进行。一个维度就是从户籍放开的区域进行改革方案设计。根据目前全国各地实际情况和户籍制度改革难易程度，把全国各地分成几类，设计每类地区户籍制度改革的具体步骤。另一个维度就是从户籍制度背后的各种利益着手，逐步剥除附着在户籍背后的各种权益，为户籍制度改革奠定基础。在各种权益的享有资格上，规定户籍不再是享有各种权益的唯一要件，与其并行的其他条件也可以享有同样权益。如规定缴税一定年限就可以享受当地社会福利，就读一定年限可以异地高考等。当然，这些规定虽然还是反映出户籍本身的含金量，但是企图一蹴而就的户籍制度改革非但不现实，也会带来巨大的社会问题。因此，分地区分阶段的逐步户籍制度改革是目前中国社会比较现实可行的办法。户籍制度改革应该与城乡、区域间的公共服务和社会保障一体化改革相互推进，这既是解决不同利益群体矛盾，也是实现我国社会公平，城乡一体化的关键性举措。

　　第二，要改革集体所有制的土地制度。所谓集体所有制，是苏联按计划经济体制时的杜撰，名为公有制的一种，明确定为是过渡性的，将来是要转变为全民所有的。谁是“集体”，集体成员的边界是不定的。集体内部成员之间是不平等的，谁是领导，对集体的财产就有支配权、决定权。现在我们农村的土地实行集体所有制，名为本村农民集体所有，但农民只有承包使用权，而村主任、支部书记对土地有实际的支配权。这些年来，支部书记、村主任把土地卖了，农民还不知道。这种土地所有制，引出了许许多多的矛盾，必须改革。随着农村养老保险制度和新型合作医疗制度的改革与完善，土地对农民的社会保障功能有了现代社会保障制度的衔接，土地经济生产功能回归是自然而言的事情。恢复土地的农业生产功能，必须清晰界定其产权。农村土地到底归谁所有，对此看法不一。根据我国的国情和社情，实行“土地国有，永包到户”的方案比较好。把土地的所有权统一收为国有，实行城乡一体化的土地国有制；农村土地承包、转让、租借、转变用途、征占都要制定法律，由相关的管理机构负责“永包到户”，考虑到农村土地已经基本都承包到户的事实，国家可确定某一个时间，经过核实确定谁承包的地块，确权颁证，国家和农民签订承包的契约，从此就不再变了，生不增，死不减。农村现在有些地方还在不停地调整土地是不对的。土地永包到户以后，农民的土地承包权就是物权、财产权，再发生变动，应制定相关的法律、法规加以规范。

　　第三，实行财政体制的改革。我国现行的财政体制，是在城乡分治的格局下逐步形成的，虽然经过几次改革，但对城市、对居民实行一种政策，对农村、对农民实行另一种政策的格局没有根本改变，对农业、农村、农民发展很不利。应该按照十八大报告提出的“要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。坚持工业反哺农业，城市支持农村和多予少取放活方针。”通过调整改革，逐步实行城乡一体化的财政体制。应该看到，城乡分治的财政体制是计划经济体制的产物，是城乡二元结构体制的经济支柱，不调整改革这种财政体制，城乡二元结构就不可能根本破除，农业的弱势地位就不可能改变，农民也富裕不起来，城乡差距不可能缩小，更谈不上城乡共同繁荣。改革是需要成本的。在近期，财政更应向农村倾斜，财政部门要加快财政体制改革的步伐，使长期困扰我们的“三农”问题从根本上得到解决，使农村走上社会主义市场经济体制的康庄大道。

　　总之，只有从户籍制度、土地所有制和财政体制上进行改革，实现城乡发展一体化，才能根本破除城乡二元社会结构体制。从根本上破除了城乡二元社会体制，农业才有望实现中国特色的农业现代化，农村才有望实现城乡一体化的美丽和谐乡村，农民才有望成为现代农业的经营者，成为现代社会主义国家的公民。