郑功成：对迟延退休者应有补偿

在养老金改革方面，郑功成教授的观点与市面上流行的观点颇为不同。比如，他认为大众对于“养老金缺口”存在误读。在他看来，个人账户的亏空，是历史和改革中遗留的问题，政府应对其负责；而除此之外，养老金是盈余的，当期不存在缺口。因此他说，谈“缺口”，要看是过去的，现在的，还是将来的，后两者并不存在缺口。在厘清历史与现状之后，他论及养老金问题围绕“公平”这一概念，也正本清源，从养老制度的不同层面的“公平”谈起。

■ 人物简介

郑功成 中国人民大学教授，全国人大常委会委员，长期从事社会保障、收入分配及与民生相关领域的研究，是国内社会保障、商业保险等学科领域的重要开拓者之一。在社会兼职方面，他也是国务院医改首届咨询委员，人社部专家咨询委员。 新京报记者 王叔坤 摄

实行全国统筹方可化解“历史负担”

尽快实现基本养老保险基金全国统筹不仅是优化职工基本养老保险制度的金钥匙，也是这一制度公平性、互济性、流动性与可持续性的集中体现。

新京报：你认为深化职工基本养老保险改革的关键是全国统筹，这应该怎么理解？

郑功成：只有实现全国统筹，才能使这一制度公平筹资和市场经济条件下法定劳工成本负担公平的目标得以实现，才可以在厘清社会统筹与个人账户关系的条件下彻底根治统账结合模式异化与基金余缺并存的现象，促使制度正常发展。

全国统筹也是使名义缴费率降低成为现实的前提条件，它可以即时厘清历史责任与未来责任，使个人账户的空账规模得以固化，并使财政补贴责任边界得到厘清，最终使历史负担得到合理化解。

全国统筹带来的其他的好处还包括降低制度运行的成本，提升效率，实现养老保险基金集中管理与有效投资等等。最终是使这一制度从沦落为地方性制度安排真正回归到国家统一制度安排的法定轨道上，而这一制度的优化定型又会为机关事业单位养老保险改革提供成熟的参照。

因此，尽快实现基本养老保险基金全国统筹不仅是优化职工基本养老保险制度的金钥匙，也是这一制度公平性、互济性、流动性与可持续性的集中体现。

新京报：统筹层级过低带来哪些问题，这是现有制度的最主要问题吗？

郑功成：从在全国范围内的广泛调研情况来看，职工养老保险地区分割统筹确实带来很多无法解决的问题。

首先是在地区分割统筹的情况下，劳动力的自由流动与迁徙必然存在障碍，因为从一个统筹区域流向另一个统筹区域时的养老金及相关权益绝不是靠一个转移接续办法便能够维护的。

其次，因不同地区劳动者的年龄结构与抚养比不同，实际缴费率必然相差悬殊。比如东部是劳动力主要输入地，人口相对年轻，企业实际缴费率偏低，而中西部地区以及老工业基地因为人口老龄化较为严重，使得实际缴费率偏高，高低之间差别在3倍以上。这不仅严重地扭曲了应当公平的筹资机制，而且亦与地区协同发展的取向明显相悖。

再次，地区分割统筹的直接后果是不同地区养老保险基金收支余缺分化，有的地区即使实际缴费率很低也会有大量基金结余，有的地区虽然实际缴费率高却依然缺口不断扩大，从而扭曲了统账结合模式，危机到了制度的可持续性。

以广东为例，其基金累积规模越来越大，但因并未实现真正意义的省级统筹，结果是原本追求现收现付的社会统筹基金在部分地区大量结余，而在另外一些地区，原本应该实账运行的个人账户成为空账，这其实是全国的缩影。

区域分割还导致基金无法有效投资，贬值风险随着基金结余增长而增长等等问题。因此，地区分割统筹格局确实是现行制度诸种问题或矛盾的关键症结所在，已经成为阻碍“人人享有基本养老保险”目标的根本原因。

一旦实现了全国统筹，则所谓的基金“缺口”就不再存在，社会统筹基金便能够真正实现预算管理，个人账户亦不会再增添新的空账，而政府、用人单位与参保者个人的责任边界也就能够清晰地界定了。

新京报：按照你的说法，也就是说现在养老金是有钱的，只是区域分割统筹造成了地区性的缺口，应该怎么厘清“缺口”的实质含义？

郑功成：所谓养老金缺口是指养老保险基金收不抵支的状况。它分为三种情形:一是当期出现的收支缺口；二是历史留下的收支缺口，即所谓历史欠账；三是未来收支缺口，即预测可能在若干年后出现的收不抵支现象。

如果不加定语，养老金缺口就是指当期收不抵支状况。我注意到，被媒体不时报道的养老金缺口问题，其实是一个被人有意或无意地模糊化了的说法，因为它往往将历史的、当期的、未来的混淆在一起。

由于职工基本养老保险制度是法定的全国性制度安排，而全国的养老保险基金每年都有结余，完全不存在缺口问题。

我现在担心的恰恰是所积累的基金在贬值。而历史留下的缺口确实存在，这是从现收现付制向统账结合制转化的必然结果，它并非是新制度带来的缺口。

对于一些人预测未来可能出现的缺口，它确实需要认真应对，但也只是预测。决定未来收支缺口的因素有很多，这些因素都会发生相应的变化，那么，当前预测的结果自然也会发生变化。

因此，正常的心态应当是既不能将历史欠账视为当期缺口，更不能将对模型预推的未来缺口等同现实缺口。

逐步延迟退休年龄的依据不应是为减少养老金支出，它应当是对人的生命周期、劳动力供求与代际负担公平进行合理调整的需要。 ——郑功成

历史欠账需“长时间”解决

个人账户空账是制度变革前数十年遗留下来的，只能用历史的方法来化解，即计划经济时代数十年积累的历史欠账只有用数十年来化解才符合历史的公正原则。

新京报：你说过个人账户空账是历史欠账，这应该怎么弥补？

郑功成：目前引起广泛关注的个人账户空账确实是因制度转型而出现的历史欠账。因为我国现行的统账结合型养老保险制度，恰恰是从计划经济时代的现收现付型制转化而来的，这种转化因加入了完全积累型的个人账户而必然出现历史欠账。

换言之，新的养老保险制度打破了原有的养老保险代际关系自然传承的惯例，这一代人既要继续承担支付已经退休的老年人的养老金的义务，又须为自己个人账户储备养老金，故而必然带来双重的养老负担。

因此，现实中的个人账户空账其实是传统制度向新型制度转型所必然出现的现象，它是制度变革前数十年遗留下来的，也应当且只能用历史的方法来化解，即计划经济时代数十年积累的历史欠账只有用数十年来化解才符合历史的公正原则。

解决途径无非有两种：一种是学智利，也发行数十年的特种国债，一次性做实个人账户；一种是在尽可能做实新的个人账户的同时，继续通过财政补贴等途径逐步消化。

无论采取哪种方式，都应当是需要多届政府共同分担的责任。因此，那种指望着既没有空账又不让政府负债的想法其实是很幼稚的想法。比较合理的取向是尽快通过实现全国统筹来避免新的空账出现，同时制定一个10-20年的旧账化解计划稳妥推进。

新京报：就现状来说，养老金的收支情况怎么样？

郑功成：当前养老保险的财务状况总体良好，有三组数字支撑。

一是审计署2012年对全国社保财务的审计报告，2011年全国职工基本养老保险基金累计结余比2005年底增长413.40%。

二是人社部公布的2012年全国职工养老保险基金收支状况，当年总收入19693亿元，总支出15502亿元，结余4191亿元，累计结余达23667亿元。

三是财政部在2013年“两会”期间向全国人大提交的社会保险预算报告，2013年全国社会保险基金预算收入3.28万亿元，预算支出2.79万亿元。事实上，最近财政部报告上半年的社会保险预算情况时，累计结余已经达到了3.9万多亿。

上述数据已经十分清晰地反映了职工基本养老保险财务状况良好。

有人说这种结余中有财政补贴部分应当扣除，这是不懂社会保险制度常识所引起的，因为这一制度在德国产生以来就是由政府分担责任的，何况我国的财政补贴事实上还只是对计划经济时代必须负责到底的中老年职工的历史欠账的一种补偿。

养老保险缴费增长超GDP

即使GDP增长放慢，工资增长也会快于GDP增长，养老保险缴费的增长将随工资增长而增长，也会高于GDP增长。

新京报：随着老龄化社会到来和加速，未来的养老金收支是不是会存在严重问题？

郑功成：我在2007年主持“中国社会保障改革与发展战略”项目研究时，曾组织过相应的测算，在综合考虑多种影响因素的条件下，得到的基本结论是2030年前是基金持续结余的时期，而到2030年后会出现年度缺口，但前期的结余足以再支撑10年以上的收支平衡，再往后则需要动用战略储备基金，但并不存在巨大风险。

一方面，伴随人口老龄化的加速发展，养老金的支付规模也会持续扩大，在所有条件不变的情形下，最终当然会出现收不抵支甚至缺口越来越大的局面。

但另一方面，影响养老金收支的因素也必然会发生重大变化。例如，在未来数十年间，我国的劳动生产率必定持续提高，财政收入会持续增长，养老保险费伴随工资增长也必然会持续增长，退休年龄到2030年可能会发生变化，再加上已经建立的社会保障战略储备基金与不断做实的个人账户，以及庞大的国有资产与土地收益可以作为养老保险制度的重要物质基础，这些都是有利于维护养老保险基金收支长期平衡的因素。

新京报：这些预测是基于中国经济过去的增速预期？还是考虑了目前经济增速下行这样的情况？

郑功成：这当然和经济增长的预期具有相关性。此外，我们还有一个基本的判断，即使GDP增长放慢，工资增长也会快于GDP增长。

收入分配改革的既定方针之一，就是提高劳动者报酬，养老保险缴费的增长将随工资增长而增长。大的财富分配格局的调整必然带给养老保险制度持续发展的积极影响。

逐步延迟退休年龄是趋势

逐步延迟退休年龄的依据不应当是为了减少养老金支出，而应当是人均预期寿命持续延长、受教育年限持续延长和人口结构与劳动力供求关系发生深刻变化。

新京报：在“延迟退休”这个议题上，我看到一些研究者都是从养老金收支角度出发，而你是少见的主要关注“代际公平”的学者，你能解释一下吗？

郑功成：我已经多次阐述过我的基本观点，这就是通过延迟退休来解决养老金支付难题的看法是本末倒置，即逐步延迟退休年龄的依据不应当是为了减少养老金支出，而应当是人均预期寿命持续延长、受教育年限持续延长和人口结构与劳动力供求关系发生深刻变化，它应当是对人的生命周期、劳动力供求与代际负担公平进行合理调整的需要。

现阶段乃至相当一段时期，我国的养老金并不存在收不抵支的问题，当前局部地区的收支缺口只是全国统一的法定制度安排被地区分割所异化了的不良结果。

从国际经验来看，养老金收支情况也并不必然构成延迟退休年龄的理由。在这方面最有发言权的国家，无疑是世界上第一个建立社会养老保险制度的德国。德国采取现收现付财务模式，追求年度收支平衡，迄今已经平稳运行120多年，在人均寿命超过80岁后，2011年还出现年度盈余45亿欧元，德国政府决定从2012年将养老保险费率从19.9%（劳资缴费各占50%）降至19.6%，并继续提高养老金待遇。同时也决定从2012年1月1日开始延迟退休年龄，即从现行的65岁逐步延长到2029年的67岁。

显而易见，社会养老保险制度的创始国并非因养老金缺口而延迟退休年龄，而是以人均预期寿命延长与人口结构变化作为依据，这是维护代际公平的需要。

就我国而言，考虑到人均预期寿命延长与受教育年限逐渐延长的客观事实，以及劳动力无限供给的时代已成为历史，逐步延迟退休年龄是一个不可逆转的趋势，但它又不是一个可以即时推进、急剧调整的事项，而是特别需要慎重考量多种因素的综合影响。

我在2007年主持相关战略研究时，曾基于寿命、教育、就业及维护代际公平需要提出过一个方案，基本思路是采取小步渐进、女先男后、兼顾特殊的方式，到本世纪40年代争取实现65岁男女同龄退休，我认为这是较为理性的方案。

因此，延迟退休年龄是一个战略问题，它主要与现在的年轻人有关，而与老年人或接近退休的人无关。

新京报：现在只要有人提出“延迟退休年龄”或者“延迟领取养老金”，均会遭到很多人反对，人们认为延迟退休多缴少拿，肯定不合算。你如何看待这一现象？

郑功成：我已经申明不赞同将延迟退休年龄与养老金收支挂钩的观点，但我认为应当允许讲这样的观点。我们需要的是来自多个视角的理性的、深入的讨论，并在讨论中寻求更为合理、公正的改革路径。

我的观点一直是鲜明的，即不主张以“多缴少支”来损害参保人的利益，而是主张对迟延退休者应当有利益上的补偿，即通过提高延迟退休者的养老金待遇来避免其利益受损，这才符合延迟退休只是合理调整人的生命周期、解决未来劳动力供给逐渐偏紧和维护代际负担公平的取向。

如果政策制定者只有“多缴少支”的“算计”，其本身就失去了公正。

同时，我也不赞同每一个人都精于算计个人之得失，因为社会保险制度的最大功能是能够解除生活风险后顾之忧、为所有参保人提供稳定的安全预期，它的最大优势即是在政府与雇主的分担下实现参保人之间的互助共济。

如果每一个都要精确地算计自己的得失，则长寿者、疾患者的风险谁来分担呢？况且谁也无法算定自己不长寿或者不生病。因此，社会保险实现的是在群体利益最大化中实现个人生活安全利益追求的制度安排。

制度统一是“唯一出路”

当务之急是尽快建立机关事业单位的养老保险制度，同时建立统账结合财务机制，在尽快实现年轻一代权利义务公平的同时缩小老一代人的待遇差距。

新京报：目前似乎大家都将目光聚集在基本养老保险制度上，有了这一制度在未来能做到“老有所养”吗？

郑功成：“老有所养”需要的是一套制度体系，基本养老保险只能解决老年生活的基本经济来源。因此，仅有基本养老保险还是不够的。

我国的目标是构建多层次的养老保险体系，同时大力发展养老服务事业。

国务院最近出台推动养老服务业发展的政策，无疑是最终建立完整的“老有所养”制度体系的重要举措，它值得期待。

新京报：公众对养老金的质疑来自两方面，一方面是对公平性（双轨或者多轨）存疑，另一方面是公众对前景的预期不明确，因此对多数改革方案都持有反对的态度？

郑功成：必须承认，现有制度确实存在不公平，公平性的欠缺有三个方面。

一是机关事业单位和企业的退休制度，两大群体的权利和义务是不平等的，待遇差距很大。

二是企业职工养老保险制度在地区之间的缴费负担与待遇发放也是不公平的。

三是同一代人的不公平，老一代人不公平，年轻一代也不公平。

我之前提出，制度设计应该“保持同一代人的相对公平”，这应当是一个很重要的原则，而要体现这一原则，就必须在制度设计中体现“老人老办法、新人新办法、中人有过渡办法”的基本思路。

新京报：具体到养老金的双轨制问题，应该怎样推进，何时推进？

郑功成：毫无疑问，机关事业单位传统的退休制度必须走向社会养老保险制度，并且真正采取与企业职工养老保险相同的筹资机制、统账模式和待遇计发办法，实现养老制度统一是改革的唯一出路。

当务之急是尽快建立机关事业单位的养老保险制度，让公职人员与企业职工一样承担起为自己养老缴费的义务，同时建立统账结合财务机制，并采取职工养老金待遇计发方式来调整待遇，在尽快实现年轻一代权利义务公平的同时缩小老一代人的待遇差距。

公众对以房养老反应过度

以房养老不可能成为国家法定的养老保障制度安排，它只能是一种自愿的、补充的养老方式。

新京报：从实际操作的角度看，中国的社保体系漏洞很多，搭便车的行为层出不穷，如果职工养老保险制度实现全国统筹，是不是存在更大的管理难题？应该怎么处理这个问题？

郑功成：全国统筹对管理的精细化会有更高要求，管理的难度也会加大，但这不能成为阻滞制度优化的理由。

当然，应当同时提高经办能力，包括实现经办机构设置的法人化，明确经办机构与行政监管机关问责制，建立全国统一的信息网，实现全国联网并可以实时监控。

此外，还必须解决立法机关不到位、司法机关缺位的问题，健全预算管理，确立司法监察的权威，以及建立信息披露机制并接受社会公众、媒体的监督。

新京报：我国现在养老制度下，企业缴费负担高，这一点你怎么看？

郑功成：我国职工养老保险的名义缴费率确实偏高。但据我们的调研测算，全国用人单位的平均实际缴费率要比名义缴费率低2-3个百分点，当前的主要问题是不同地区间的缴费负担畸重畸轻。

如果实现了全国统筹，就不仅可以实现缴费负担公平，而且还必定使全国大多数地区用人单位的实际缴费有较大幅度的下降，只有现在负担很轻地区的企业的实际缴费负担需要提升到正常水平。

新京报：近日公众对以房养老非常关注，并引起了一些议论与担忧，你怎么看待以房养老？

郑功成：公众对以房养老的反应有些过度了，这其实是对这种政策的一种误解。因为以房养老不可能成为国家法定的养老保障制度安排，它只能是在政府相关政策支持下，可供房屋所有者根据自己的人生安排与需要加以考虑的一种自愿的、补充的养老方式。

以房养老既不可能成为养老保障的主流方式，更不是应当由政府主导的社会养老保险与养老服务的替代品，而是让老年人多一种养老方式的选择，以便可以更加从容地安排晚年生活。因此，它客观上只与少数有需要的人相关，完全没有必要引起不必要的担忧。记者吴敏