城鎮化率與世界平均水平相當 質量不高問題突出

制圖：宋 嵩

徐紹史向人大常委會三次會議報告：2012年達52.57%——

我城鎮化率與世界平均水平相當

質量不高問題突出：市民化進程滯后，城鎮用地粗放低效

6月26日，正在北京召開的十二屆全國人大常委會第三次會議聽取和審議了國家發展和改革委員會主任徐紹史所作的國務院關於城鎮化建設工作情況的報告。 報告指出，國務院有關部門將緊緊圍繞推動城鎮化轉型發展，以人口城鎮化為核心，以城市群為主體形態，以綜合承載能力為支撐，以體制機制創新為保障，走以人為本、集約高效、綠色智能、四化同步的中國特色新型城鎮化道路，全面提高城鎮化質量。

3年落戶城鎮2505萬人

“城鎮化是現代化的必由之路，是轉變發展方式、調整經濟結構、擴大國內需求的戰略重點，是解決農業農村農民問題、促進城鄉區域協調發展、提高人民生活水平的重要途徑。”徐紹史表示，近年來，圍繞推進城鎮化發展、提高城鎮化質量，國務院有關部門和地方積極探索，做了大量工作。

新型城市化的關鍵是“人的城鎮化”。從2011年國務院辦公廳印發《關於積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》開始，發展改革委、人力資源社會保障部等相關部門陸續出台配套政策，18個省(區、市)出台了具體實施意見，14個省(區、市)探索建立了城鄉統一的戶口登記制度，初步為農業人口落戶城鎮開辟了通道。據公安部統計，2010至2012年，全國農業人口落戶城鎮的數量為2505萬人，平均每年達835萬人。

隨著城鎮人口的快速增長，努力提升基本公共服務水平也逐漸成為政府關注、公眾關心的熱點話題。國務院印發實施了《國家基本公共服務“十二五”規劃》，明確了提升基本公共服務水平的具體任務。

來自有關部門的統計數據顯示，從2011年至2012年兩年間，全國開工建設城鎮保障性安居工程住房1824萬套，比“十一五”期間開工總量還高12%左右﹔基本建成1033萬套，相當於“十一五”期間建成總量。

2012年，城鎮基本養老保險、基本醫療保險常住人口覆蓋率分別達到63.9%和75.5%。農民工最關心的隨遷子女教育問題則已經確定了以流入地為主、以公辦學校為主的“兩為主”原則，2012年農民工隨遷子女進入公辦學校就讀的比例達到80.2%。

與此同時，城市市政設施建設也在快速推進，市政設施供給能力和服務水平明顯提高。2011年，城市人均道路面積達到13.8平方米，人均公園綠地面積達到11.8平方米，分別是2000年的2.3倍和3.2倍﹔城市用水普及率、污水處理率分別達到97%、83.6%，比2000年提高33.1個和49.3個百分點。

為加強市政建設的資金保障，中央財政在安排轉移支付時將外來人口作為考慮因素，連續幾年代地方政府發行債券，並強化對資源枯竭型城市的財政支持等。

兩億農民工及家屬未享均等服務

據徐紹史介紹，2000年以來，我國城鎮化率年均提高1.36個百分點，2012年城鎮化率達到52.57%，與世界平均水平大體相當。

京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等三大城市群以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創造了36%的國內生產總值，成為拉動我國經濟快速增長的重要力量。

“城鎮數量和規模不斷擴大，城市群形態更加明顯，城市綜合服務能力明顯提升，人居環境逐步改善。”徐紹史表示，在肯定成績的同時也必須看到，我國城鎮化質量不高的問題也越來越突出。

大量農業轉移人口難以融入城市社會，市民化進程滯后，是我國城鎮化過程中遇到的最大難題。被納入城鎮人口統計的2億多農民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面平等享受城鎮居民的基本公共服務，城鎮內部出現新的二元結構矛盾，制約了城鎮化對擴大內需和結構升級的推動作用，也存在著社會風險隱患。

與此同時，隨著大量人口流入城市，一些地方“城市病”的問題日益突出，城市服務管理水平成為城市發展的瓶頸因素。

徐紹史表示，一些城市空間無序開發、人口過度集聚，重經濟發展、輕環境保護，重城市建設、輕管理服務，交通擁堵問題嚴重，食品藥品等公共安全事件頻發，大氣、水、土壤等環境污染加劇，城市管理運行效率不高，公共服務供給能力不足，城中村和城鄉結合部等外來人口聚集區人居環境較差，這些問題都成為推動新型城鎮化的制約因素。

除了人的因素，土地也是城鎮化中的關鍵要素。“一些城市‘攤大餅’式擴張，脫離實際建設寬馬路、大廣場，新城新區、開發區和工業園區佔地過多，建成區人口密度偏低，耕地減少過多過快。這不僅浪費了大量土地資源，也威脅到國家糧食安全。”徐紹史表示，土地城鎮化快於人口城鎮化，城鎮用地粗放低效，城鎮空間分布與資源環境承載能力不匹配，城鎮規模結構不合理等問題，增加了經濟社會和生態環境成本。

全面放開小城市落戶

“我國城鎮化是在人口多、資源相對短缺、生態環境比較脆弱、城鄉發展不平衡的背景下推進的，這決定了必須從基本國情出發，遵循城鎮化發展規律，積極穩妥推進城鎮化健康發展。”徐紹史表示，要全面提高城鎮化質量，首先就要以人口城鎮化為核心，有序推進農業轉移人口市民化，不斷提升城鎮居民生活品質。與此同時，促進城鎮化健康發展，還必須堅持公平共享，推動城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，使全體居民共享城鎮化發展成果。

“堅持合理布局，科學規劃城市群規模和布局，促進大中小城市和小城鎮協調發展﹔堅持產城融合，加快產業轉型升級和服務業發展壯大﹔堅持集約低碳，提高現有空間利用效率，推進綠色循環低碳發展﹔堅持統籌城鄉，加快城鄉發展一體化﹔堅持制度創新，更好地發揮市場主導和政府引導作用，為城鎮化健康發展奠定制度基礎。”徐紹史表示，接下來，國務院將圍繞四大戰略重點促進城鎮化健康發展：

有序推進農業轉移人口市民化。統籌推進戶籍制度改革，全面放開小城鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。

優化城市化布局和形態。優化提升東部地區城市群，培育發展中西部地區城市群，用綜合交通網絡和信息化網絡把大中小城市和小城鎮連接起來，強化中小城市和小城鎮的產業功能、服務功能和居住功能。

提高城市可持續發展能力。加快轉變城市發展方式，優化城市空間結構，統籌中心城區改造和新城新區建設，有效預防和治理“城市病”。完善城市治理結構，創新城市管理方式，提升城市社會管理水平。

推動城鄉發展一體化。堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化。完善城鄉發展一體化體制機制，促進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源均衡配置。

“促進城鎮化健康發展，需要著力加強制度頂層設計，統籌推進人口管理、土地管理、財稅金融、城鎮住房、行政管理、生態環境等重要領域的體制機制改革。”徐紹史說。 本報記者 彭 波 毛 磊