底特律申請破產：噩夢還是福音

　　7月19日，底特律廢棄的密歇根中央車站。1913年開始投入使用，是當時世界上最高的火車站大樓。現已被私人收購。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　資料照片

　　●長期以來，存在一種對破產法的普遍誤解，即認為破產法是淘汰法、主體消滅法。隨著現代破產法治的發展，破產程序更為重要的目標和價值已經從清產核資、保護債權轉變為整合資源、重整再生，使破產主體通過制度性陣痛來徹底甩掉包袱，為下一步發展奠定基礎。

　　●地方政府申請破產，隻標志該地方政府將失去清償債務的能力，並不意味著政府職能的破產。

　　7月18日，因負債超過180億美元，美國“汽車之城”、密歇根州最大的城市底特律，已根據《破產法》第九章規定正式向聯邦法院申請地方政府破產保護，這有望成為美國歷史上目前為止規模最大的城市破產案。

　　地方政府申請破產保護在美國已經出現過多次，這到底是一種什麼樣的制度，其立法目的和具體內容是什麼，操作效果又怎麼樣呢？

　　可能成為美國最大規模的政府破產案

　　在美國破產法典中，第九章“市政當局債務的調整”明確規定了地方政府破產處理辦法，即此次底特律申請破產保護的基本法律依據，一般在法律上稱之為市政破產保護。

　　根據該法律針對市政當局破產保護申請的特別規定，在破產保護狀態下，市政當局可以制定調整債務的方案，並與破產各方就方案進行磋商﹔除非獲得州許可，否則市政當局不能申請這一破產保護。該章規定不適用於州政府，隻適用於州政府下屬的市、縣等地方政府。此次底特律市破產保護申請，由底特律緊急狀態管理人奧爾建議提交，最終由密歇根州州長斯奈德授權申請。

　　產生市政破產保護制度的需要，最早可能源於上世紀三十年代經濟大蕭條時期，當時由於絕大多數納稅人根本無力繳稅，導致許多城市財政枯竭。當局迫於無奈採取的增稅等制度也無濟於事，申請市政破產保護被提上立法議程。

　　根據美國聯邦破產法院的數據，自1981年以來，美國共有40余起地方政府宣布破產的案件，僅在2012年，加州就有斯托克頓、馬麥斯湖、聖貝納迪諾等3個城市相繼向破產法院申請破產。此前，因未能償還42億美元債務，阿拉巴馬州杰斐遜縣於2011年11月9日申請破產保護，這是美國破產法庭在歷史上受理的最大規模政府破產案。此次底特律申請破產，有望超過杰斐遜縣成為最大規模政府破產保護案，規模可謂空前。

　　底特律市政府為何會破產

　　不論是何種主體破產，收支情況都是最為重要的一種衡量標准。

　　就政府而言，稅收、發放地方債券以及一小部分特許經營收入往往是其收入的主要來源，而支出主要是運營開支、養老金和退休公務員醫保等長期負擔。一般來講，政府不同於企業，企業需要經受市場競爭來獲取收入，而政府具有征稅權。這種政府征稅權在市場看來是很好的信用保証，因而如果政府想用超過收入的資金，也可以通過債市融資得以實現，並由之后的稅收來償還。但實際上，政府對稅收享有的只是有限征收權，征不征、征什麼、征多少一般均由議會或選民直接決定，這也是現代政府的基本特征。再加上美國地方政府具有高度自治權，所以此種制度設計下出現政府破產極有可能。

　　對於政府破產保護申請條件的界定，往往與企業、個人、農場主等主體申請破產大致相似，主要標准為是否已不能清償到期債務，輔之以資產負債情況、具體清償能力等。在此次破產申請中，長達16頁的破產申請書詳細闡述了導致底特律市破產的多個原因，包括人口銳減以及引發的課稅基礎縮小、財務管理不善、整體經濟形勢不景氣等。底特律人口在2000年后已減少了26%﹔空置的建筑物和土地很多﹔2007年以來36%的居民生活水平在貧困線以下﹔犯罪率在人口超過20萬的美國城市中居於首位﹔自2008年以來年均超出收入的1億美元開支完全依靠借貸﹔今年一季度，市內約有40%的路燈不亮，隻有三分之一的救護車可提供服務。密歇根州州長斯奈德陳述，底特律市無法收取足夠多的稅收來滿足當前各項義務要求，當前的財政緊急狀況已經無法通過其他的自救措施來化解，宣告破產是當前唯一的出路。

　　申請市政破產保護是一次重新發展機會

　　此次底特律市政府申請破產保護，廣為各方所接受，也並未引起恐慌，一些居民和企業對此甚至持適度樂觀的看法，似乎破產並沒有想象中的那樣可怕。其實，這與美國破產法的制度功能有關系。

　　長期以來，存在一種對破產法的普遍誤解，即認為破產法是淘汰法、主體消滅法。但隨著現代破產法治的發展，破產程序更為重要的目標和價值已經從清產核資、保護債權轉變為整合資源、重整再生，使破產主體通過制度性陣痛來徹底甩掉包袱，為下一步發展奠定基礎。

　　具體到底特律市政破產保護，如果進入破產重整程序，按照美國《破產法》自動中止條款，底特律市政府有權中止所有針對該市及其財產的索償行動，這可以使該市避免被那些希望獲得償付的債權人起訴。此時底特律市在維持政府日常運轉之余，主要工作就是債務重組，包括債務展期、免除部分本息、存量債務再融資、平衡預算等。上述舉措除了可以延緩支付對外債務、實施債務重組外，還可以為所有利益相關方提供穩定的制度預期。

　　另外，地方政府申請破產，隻標志該地方政府將失去清償債務的能力，並不意味著政府職能的破產。

　　隨著地方政府的破產，城市債券的投資者或將成為首當其沖的受害者，因為地方政府破產相當於政府債券違約，發行的市政債券將無法到期償還。此外，地方政府破產也可能會影響到普通民眾的生活，因為破產后政府將不得不採取一系列措施，如加稅、裁員、減薪等，在職和退休人員的養老和醫療費用也可能有所削減，使地方財政重回正軌。對於廣大市民而言，除了一些基礎性服務被削減外，一切都將基本照舊。當然，部分市屬資產有可能會被拍賣，如底特律動物園、歷史遺跡韋恩堡等。

　　底特律市緊急狀態管理人奧爾近日表示，希望在六到八個月的時間內使底特律市脫離破產保護。但破產程序相對復雜，需要和破產各相關利益方進行廣泛溝通，在申請破產保護前該市也並未能與相關債券持有人、養老基金和其他債權人就底特律市債務達成庭外重組協議，短期內使整個市政體系走上正軌的可能性並不大。

　　美國獨具特色的破產法制

　　美國破產法是其龐雜法律體系中最具特色的一支。根據美國憲法，在聯邦與各州實行嚴格分權制的前提下，破產立法和司法均屬聯邦權力范圍，美國破產法由聯邦立法機關即美國國會制定，作為美國聯邦司法系統一部分的美國破產法院負責相應司法事宜，州法院均無權審理破產案件。

　　《司法機構與司法程序規則》將美國的50個州劃分為89個地區，加上波多黎各、維京群島、哥倫比亞特區、關島和北馬裡亞納群島，共設有94個地區法院，其中共設有90個聯邦破產法院管理其轄區內所有的破產案件。

　　美國現行破產法制定於1978年，由一般條款、定義和規則，案件管理，債權人、債務人及破產財產，清算，市政債務的調整，重整，有固定年收入的家庭農場主的債務調整，有固定收入的個人的債務調整等部分組成。該法在歷史上做過多次修訂。市政破產保護的規定，集中於其中第九章，即“市政當局債務的調整”。

　　美國破產法把保護債務人利益和債權人利益放在同等重要的位置，革新了破產法律制度從產生之時起單一追求債權人利益至上的立法理念，並深深影響了20世紀末的世界破產法改革運動。

　　我國破產法中未設置市政破產保護制度

　　根據我國於2007年6月1日起施行的《企業破產法》規定，企業法人不能清償到期債務，並且資產不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力的，應該依照該法規定清理債務。對於破產申請主體，我國法律規定隻限於企業，個人、政府都不是有權申請主體，所以在目前情況下，我國在法律上不會出現地方政府申請破產的情況。我國破產法除規定破產清算外，還重點規定了重整和和解程序，使徹底喪失市場競爭力的企業及時退出市場，讓具有發展潛力和希望的公司通過重整和和解程序得以再生，促進社會資源的更有效利用。

　　我國地方債的風險問題值得警惕

　　地方債即地方政府債券，作為地方政府籌措財政收入的一種形式，收入列入地方政府預算，由地方政府安排調度，一般用於交通、通訊、住宅、教育、醫院和污水處理系統等地方性公共設施建設，以地方政府稅收能力作為還本付息的擔保。

　　上世紀80年代末至90年代初，我國許多地方政府為了籌集資金修路建橋，都曾經發行過地方債券，但因承付兌現能力問題，在1993年被國務院叫停。2011年，我國重新啟動地方債發行試點工作。按照最新的《2013年地方政府自行發債試點辦法》，除上海市、浙江省、廣東省、深圳市四個地方政府自行發債首批試點外，江蘇、山東成為新試點。

　　地方債在促進區域基礎設施建設、投資拉動等方面具有很大作用，但不可忽視的問題是，伴隨地方債的市場風險也很大。雖然我國目前地方債規模還小於美國等國家，但由於沒有相應的制度約束，地方債的發行可能會進一步加劇我國經濟的系統性風險，值得我們警惕。