尚福林:探索符合中国实际的银行业监管模式

　　2003年4月28日，根据十届全国人大一次会议有关决议，中国银行业监督管理委员会正式挂牌成立，到现在十年了。银监会的十年，是以新政策、新机制推动银行业更好发挥支持实体经济杠杆功能的十年，是以新方法、新工具坚守不发生系统性区域性风险底线的十年，是以新思路、新举措推动银行业改革发展实现历史性突破的十年，是以新理念、新途径探索形成符合我国银行业发展实际的监管模式的十年。十年来，在党中央、国务院的正确领导下，在有关各方的大力支持下，银监会一步一个脚印、一年一个台阶，始终坚持守住风险底线与促进科学发展两手抓，推动银行业把握国内经济长期向好的历史机遇，抵御国际金融危机的严重冲击，开创了银行业改革发展及监管工作的新局面。

　　服务实体经济：把握重点，服务效能提高

　　实体经济的持续健康发展是金融业安全稳健运行的根基，服务实体经济是现代金融业的本质要求。银行业作为我国金融业的主体，是我国货币政策传导的主渠道，其核心功能主要体现在通过市场机制，以相对较低的社会交易成本，发挥优化资源跨时空配置的杠杆撬动功能。十年来，银监会推动银行业牢牢把握促进实体经济发展转型这个中心任务，积极健全促进宏观经济稳定、支持实体经济发展的现代银行业体系，鼓励创新体制机制和服务产品，助推破解经济金融发展不平衡、不协调、不可持续的问题，服务实体经济的能力和质效大幅提高。

　　推动经济结构调整升级。十年来，银监会按照中央统一部署，始终坚持科学制定和实施监管政策，注重加强与财政政策、货币政策、产业政策的协同，引领银行业自觉将国家宏观经济政策纳入中长期战略规划和年度经营计划，加大对战略性新兴产业、先进制造业、节能环保等领域的支持力度，促进产业升级、结构优化。积极满足国家重点项目、重要基础设施建设、保障房建设和消费等领域的合理信贷需求，推动实体经济的持续发展后劲增强，促进社会民生改善。坚持“有保有压、有扶有控、区别对待”原则，严格科学控制对高耗能、高污染和产能过剩行业企业的授信，促进资源节约型、环境友好型社会建设步伐加快。

　　促进区域和城乡金融协调发展。银监会一直坚持将国家区域发展战略作为改善银行业区域布局的重要依据，推动银行业金融机构向金融服务薄弱地区延伸、信贷资源向欠发达地区倾斜，支持中西部地区加快基础设施建设、优化生态环境、承接产业转移，促进区域协调平衡发展，中西部地区贷款增速已连续四年明显高于东部。注重城乡协调发展，将县域特别是乡镇和农村作为战略重点，构建政策性、商业性、合作性金融以及新型农村金融相互协作、相互促进的农村金融服务机构体系，建立健全阳光透明、方便快捷、成本低廉的农村基础金融服务体制机制，创新农村金融服务产品、担保方式、服务手段，农村金融服务可获得性明显提升，农村基础金融服务均等化水平不断提高，推动城乡发展一体化进程提速。目前，全国乡镇已经实现基础金融服务全覆盖，涉农贷款增速已经连续数年明显高于全部贷款平均增速，“三农”金融服务明显改善。

　　强化小微企业金融服务。银监会自成立以来，既注重保护银行业金融机构服务小微企业的内在积极性，又注重完善倾斜性监管政策，积极推动出台财政、税收等配套支持政策；既注重鼓励中小银行发展成为服务小微企业的特色银行，支持大中型银行创设小微企业专营中心、特色支行，健全小微企业金融服务机构体系，又注重推动构建利率风险定价、独立核算、贷款审批、激励约束、人员培训和违约信息通报等专门机制，完善小微企业专业化服务的运营机制。经过十年努力，小微企业金融服务已经从个别小型银行单打独斗发展到银行业整体系统推进，从银行机构单兵独进转变到银行业、监管部门、地方政府和有关部门协同推进，从银行信贷业务的从属补充地位提升到整体发展战略的核心组成部分。小微企业贷款增速已连续数年高于全部贷款平均增速，小微企业金融服务覆盖面持续扩大，服务质量和效率显著改善，为活跃市场经济、充分吸纳就业发挥了重要作用。

　　坚守风险底线：创新机制，总体风险可控

　　牢筑风险防线是银行业及监管部门的生命线，防范和化解金融风险是银行业经营发展的永恒主题。银行业作为管理风险的行业，其安身立命之本是通过科学的体制机制、工具方法，前瞻发现风险，有效分散风险，及早处置风险，提高风险管控效率，降低风险成本，防止系统性区域性风险发生，防止金融风险冲击经济发展、影响社会民生。银监会成立以来，认真总结我国改革开放以来防范化解金融风险的经验教训，坚持在处置风险中健全持续发展的长效机制，坚持在化解风险中把握科学发展的战略机遇，坚持在稳健发展中前瞻动态地防范化解风险隐患，推动我国银行业成功处置了历史包袱，构建了较为健全完善的风险防控长效机制，坚守不发生系统性区域性风险的底线。

　　探索历史风险处置的市场机制。银监会成立之初，大型银行被认为已经“技术性破产”，不少中小银行和农村信用社处于资不抵债边缘。面对严峻现实，银监会在各方面大力支持下，积极创新“以处置历史风险换取未来发展机会，以分摊历史损失换取发展成果共享”的联动工作机制，基本形成“不良资产一次性剥离，按照商业原则择机专业化处置；政府、股东和银行业金融机构合理分摊损失，运用发展成果持续消化历史包袱”的一整套方法，成功处置不良贷款，推动数千家银行业金融机构起死回生，逐步迈向良性发展轨道。同时，不良资产的专业性处置机构日益多元，市场化处置机制日益完善，残余价值发现也日益充分。

　　逐步构建现代银行风险管控体系。面对业务多元化、风险复杂化的趋势，银监会与银行业一道，拓宽视野、创新工具、改造系统，推动风险防控从注重传统信贷风险，转变到同时兼顾表内各项业务重点风险、表内外关联风险、外部风险传染；从注重单体机构、单项业务风险，转变到同时兼顾系统性区域性风险；从被动应对处置风险，转变到前瞻管理防控风险。督导健全风险识别、监测、评估、预警体系，动态开展压力测试和风险排查，基本做到了风险早发现、早暴露、早报告、早处置。同时，强化银行业金融机构风险防控第一责任人的角色定位，明确股东、董事会、高管层、监事会的风险责任，银行业风险防控的内生动力明显增强。

　　夯实“以丰补歉”的风险抵御防线。增强银行业金融机构的风险抵御和消化吸收能力，是坚守风险底线的重要一环。银监会对此历来高度重视，一直对资本数量和质量保持较高要求，鼓励银行业金融机构利用发展较好的时期多计提拨备、多核销不良贷款，建立健全逆周期动态资本和拨备政策框架及实施机制，夯实资本和拨备这两道风险抵御防线。经过多方共同努力，2012年末，商业银行资本充足率达到13.3%，资本质量处于国际同业较高水准，2012年共有110家中资银行进入按核心资本排名的全球1000家大银行之列；拨备覆盖率达到295.5%，风险抵御能力大幅度提高。

　　体制机制改革：深化改革，扩大开放

　　不断深化体制机制改革和对外开放，是银行业稳健发展的不竭动力，是加快发展方式转变的主要着力点，是释放和发展银行业金融机构生产力的重要切入点。银监会一成立，就坚持以深化大型商业银行和农村金融机构改革为抓手，带动整个银行业改革全面推进。经过十年努力，我国银行业改革创新取得重要突破，已经初步构建了功能健全、服务高效、竞争有序、安全稳健的现代银行业体系，银行业综合实力、抗风险能力、对实体经济金融需求的响应能力、国际竞争能力均显著增强。

　　银行业体制改革取得重要突破。大型商业银行沿着“财务重组—股份制改造—资本市场上市”的改革路线图，在国家财政支持和各方密切配合下，实现了从资不抵债到资本充足、从“技术性破产”到经营良好的历史性转变。农村信用社按照明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责的总体要求，推进以产权制度改革为核心、以理顺管理体制为重点的全面改革，扭转了资不抵债、长期亏损的局面，逐步迈向良性发展轨道，支农主力军作用明显增强。中小银行按照特色化发展、差异化竞争的总体战略，逐步明晰服务“三农”、服务小微企业、服务社区的功能定位，深入推进发展战略、经营模式和业务重点转型，核心竞争力、品牌知名度和市场影响力大为提升。政策性银行和邮政储蓄银行改革稳步推进，资产管理公司启动商业化转型，非银行金融机构功能作用得到有效发挥，村镇银行等新型农村金融机构有序设立，银行业科学发展的理念、战略方向、目标不断深化、完善。

　　银行业机制改革取得重大进展。十年来，银监会大力推进完善以良好公司治理为核心的现代治理机制，构造以流程银行、扁平化管理为核心的业务运营机制，健全以资本约束和风险管理为核心的内控机制，重塑与风险调整后收益挂钩、兼顾短期与长期激励、注重效益与风险平衡的绩效薪酬考评机制，推动我国银行业在健全决策科学、制衡合理、分工明晰、协作高效的现代银行管理机制方面，取得了实质性突破，经营管理的专业化、精细化、科学化水平显著跳升。2012年，我国银行业成本收入比为33%，明显低于国际平均水平；资产回报率（ROA）从2003年的0.1%上升至1.2%，资本回报率（ROE）从3%上升至19%。

　　银行业对外开放水平显著提高。十年来，银监会按照“以我为主、循序渐进、安全可控、合作竞争、互利共赢”的原则，指导银行业稳步实施“引进来”“走出去”战略。引进合格战略投资者，不仅带来了资本，而且带来了先进的制度、技术、经验和机制，较好地发挥了市场价值发现功能和机制改革助推功能。在华外资银行本土化经营进一步深化，东中西部均衡布局、一二三线城市合理延伸的金融服务网络已具雏形，成为了我国银行业的重要组成部分，其国际化经营模式、差异化市场定位等经验和实践，为中资银行转变经营理念、改进管理方式提供了有益参考。同时，我国银行业加快了“走出去”步伐，中资银行境外机构网点已达1500多个，覆盖40多个国家和地区；中资银行境外总资产已达近万亿美元，利用境内外两个市场、两种资源的能力不断增强，为所在地经济社会发展、居民生产生活和海外中国企业提供优质金融服务的水平不断提升，国际竞争力和影响力逐步提高。

　　推进监管革新：构建模式，监管有效性大幅提高

　　银监会自成立以来，始终保持国际眼光和前瞻视野，积极借鉴国际先进理念和良好实践，同时紧密结合我国国情及银行业发展实际，探索构建符合中国实际的银行业监管模式，推动我国银行业监管水平不断提高。

　　不断完善符合实际的银行业监管目标。银监会的法定监管目标是,“促进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心。保护银行业公平竞争，提高银行业竞争能力”。为推进这一目标稳步实现，银监会成立伊始，就针对单体机构提出“管法人、管风险、管内控、提高透明度”的监管理念。针对我国银行业信贷资产占主要地位的客观实际，及时确立“准确分类-提足拨备-做实利润-资本充足”的持续监管思路。随着银行业改革发展和监管实践的深入推进，我们越来越深刻地认识到，要把金融消费者保护作为银行业监管的重要目标。把防范金融风险、维护银行业稳健运行，作为保护存款人和金融消费者合法权益的根本保证；把提高金融服务水平、增加金融服务的便利性，作为满足社会需求的努力方向；把规范经营、合理定价、公平竞争和履行社会责任作为提高银行信誉的重要途径。

　　努力构建严密科学的审慎监管体系。十年来，银监会积极构建宏观审慎和微观审慎相结合的监管框架，针对经济周期的不同阶段动态调整监管标准要求，提高逆周期审慎监管能力，防止银行业经营发展亲周期波动加剧风险积累、冲击实体经济。探索建设原则监管与规则监管、审慎监管与行为监管统筹兼顾，全面覆盖信用风险、市场风险、操作风险等传统风险和信息科技风险、表内外业务关联风险、交叉传染风险等新型风险的监管法规体系，先后发布实施600多份监管规章、规范性文件，清理、废止80多份，监管法规制度的完备性、针对性和实用性不断提高。着力打造机构监管为主、功能监管为辅的组织体系，监管资源配置效率持续提升，监管专业性大为增强。丰富和完善审慎监管工具箱，银监会在实践中自主形成了不良资产率、流动性、风险集中度、拨备覆盖率等简单有效的审慎监管工具；同时，充分借鉴国际监管改革最新成果，稳步推进资本、杠杆率、拨备等一系列新监管标准的中国化，监管效能大幅提高。

　　持续优化务实有效的监管手段方法。提高监管有效性，制度是基础，执行力是保障。这些年来，银监会严格依法合规监管，坚持同质同类原则，监管标准执行的公平性和一致性得到增强。坚持“高风险、高频率、高强度，低风险、低频率、低强度”的差异化监管方法，监管的针对性不断改善。坚持市场准入、非现场监管与现场检查有机结合、紧密联动，监管的前瞻性、持续性和有效性实现跃升。坚持运用现代信息科技提高监管效能，先后自主开发和推广运用非现场监管指标监测系统、大额风险预警系统、现场检查分析系统等，监管时效性实现飞跃。深度参与国际监管改革，成为金融稳定理事会（FSB）和巴塞尔银行监管委员会（BCBS）正式成员。与51个国家和地区签署谅解备忘录或合作协议，跨境监管合作明显加强。

　　打造素质过硬的监管队伍。人是监管工作中最积极、最关键的因素。银监会自成立起，就特别注重加强干部队伍的党性党纪、职业操守和业务技能的教育培训，培养大局意识、责任意识、忧患意识，提高监管能力，改进监管工作作风。坚持德才兼备、以德为先的用人原则，夯实各级领导班子建设，强化监管队伍的思想建设、组织建设、作风建设和廉政建设，造就了一支素质高、纪律严、业务精的干部人才队伍。

　　回顾历程，信心坚定；展望未来，任重道远。站在新的历史起点上，我们将认真贯彻落实党的十八大精神和党中央、国务院的战略部署，不断深化银行业改革,促进银行业稳定健康发展,深刻认识银行业监管的社会责任和历史使命，运用“底线思维”和“两点论”方法，化压力为动力，化挑战为机遇，推动我国银行业核心竞争力再上新台阶、服务实体经济再创新成就，为全面建成小康社会作出新的更大贡献。中国银行业监督管理委员会主席　尚福林