??本報駐京記者 栗佔勇
??《中國農民工市民化——— 社會成本視角的研究》作者張國勝博士認為,“目前,農民工市民化進展的緩慢,表面上是戶籍制度、就業制度、社會保障制度、城鄉土地制度等二元體制改革的滯后,但根本的原因還是改革這些制度需要付出相應的社會成本。”
??國務院發展研究中心的《農民工市民化的成本測算》課題報告稱,“根據對重慶、武漢、鄭州和嘉興四個城市的實地調研,一個典型農民工市民化(包括相應的撫養人口)所需的公共支出成本總共約8萬元左右。其中,遠期的養老保險補貼平均約為3.5萬元,住房和義務教育等一次性成本約為2.4萬元,每年的民政救助等社會保障及公共管理成本平均約為560元。市民化成本並非高不可攀,隻要妥善安排,不會成為推進農民工市民化的主要障礙。”
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??農民工市民化的主要障礙是什麼?
??改革開放30年,第一代農民工的子女長大成人,成為新一代農民工。面對父輩候鳥一樣家在農村、人在城市的生活,新一代農民工渴望成為市民,把家搬到城市裡,子女在城市的學校接受教育。然而,他們舉家進城的門檻是那樣的高,住房、教育、醫療是一個個攔路虎,一般的農民工家庭難以跨越。
??2011年初,三農問題專家李昌平接受本報駐京記者採訪時稱,“農民工在城市裡工作,卻沒有醫療、住房等,城市只是農民工的一個工作的地方,而不是他生活的地方,不是他退休養老的地方,也不是他家庭團聚的地方。農民工要在城市裡住下來,老婆、孩子聚在一起,教育、醫療、住房都要解決。現在的城市化、工業化,要農民工的勞動力,不要農民工的人﹔要農民工的土地,不要失地農民。”
??農民工市民化的主要障礙在哪裡?《中國農民工市民化——— 社會成本視角的研究》作者張國勝博士認為,“目前,農民工市民化進展的緩慢,表面上是戶籍制度、就業制度、社會保障制度、城鄉土地制度等二元體制改革的滯后,但根本的原因還是改革這些制度需要付出相應的社會成本。”“農民工市民化的最終實現,除了需要進行相關制度創新,逐步消除農民工市民化的制度障礙外,還需要加大相關投入,解決農民工市民化過程中的基本權利保障和城市公共服務享受的資金需要,即需要承擔農民工市民化的社會成本。”張國勝認為。
??張國勝稱,長期以來,政府認為中國作為一個特大的發展中國家和一個轉型時期的國家,現階段基於生產力發展水平和對效率的需求,還沒有能力承受制度改革過程中農民工的基本權利保障和城市公共服務享受的資金需求,無法將農民工市民化作為現實目標。所以,農民工市民化的最核心難題就是其市民化過程中的社會成本問題。
??農民工市民化的成本有多高?2005年,中國科學院估計每進入城市一個人,需“公共支付成本”約為1.5萬元。2006年,建設部調研組稱,每新增一個城市人口需要增加市政公用設施配套費,小城市為2萬元,中等城市為3萬元,大城市為6萬元,特大城市為10萬元(不含運行和管理成本)。2009年,張國勝認為,東部沿海地區第一代農民工與第二代農民工市民化的社會成本分別約為10萬元與9萬元,內陸地區的第一代農民工與第二代農民工市民化的社會成本分別約為6萬元與5萬元。
??之后,中國發展研究基金會(2010)認為中國當前農民工市民化的平均成本在10萬元左右。國務院發展研究中心的《農民工市民化的成本測算》課題報告指出,推動城鎮化,一個農民工市民化的成本為8萬元。
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??如何理解“農民工市民化的成本”?
??如何定義“農民工市民化”?如何理解“農民工市民化的成本”?
??國務院發展研究中心的《農民工市民化的成本測算》課題報告稱,“農民工市民化是指務工經商的農民工在打工地定居並最終融入城市公共服務體系,轉變為當地市民,這是一個長期的過程。”“農民工市民化的成本是指實現農民工在城鎮定居所需要的各項經濟投入,也即要讓農民工享有與本地市民相同的各項權利和公共服務所需的公共投入”。
??該課題報告還稱,“市民化過程中政府、企業和農民工個人都需要一定的投入,其中政府部門的投入主要是提供各項公共服務的支出,例如提供城市公共基礎設施和各種社會保障的費用。企業的投入相對較少,主要是為市民化的農民工提供更加穩定的工作條件和更普遍的福利。作為農民工個人要在城市定居,也要負擔更高的生存和發展費用支出”。該報告主要討論農民工市民化過程中需要政府投入的成本。由此可見,這裡所說的“農民工市民化的成本”是需政府埋單的支出,而不是農民工在城市裡的日常生活消費。《農民工市民化的成本測算》課題報告執筆人金三林(國務院發展研究中心農村經濟研究部研究員)、許召元(國務院發展研究中心企業研究所副研究員)接受北京媒體採訪時稱,“根據基本公共服務的內容,我們測算時主要包括六項成本:1、農民工隨遷子女教育成本。2、醫療保障成本。3、養老保險成本。4、民政部門的其他社會保障支出。5、社會管理費用。6、保障性住房支出。其他還有一些公共服務的內容,但這六個方面是最主要的組成部分。”“具體來說,以農民工隨遷子女教育成本為例,國家對義務教育經費的投入包括教師工資、學雜費、教科書費用、公用經費、教學設施、校舍改造等各項費用支出,具體可用‘生均事業費’來表示,其中小學和中學階段的生均事業費有所差別。例如,嘉興小學生生均事業費為5000元/人年,中學生為8000元/人年。”金三林、許召元稱,“在大中城市,特別是農民工較多的城市由於教育資源有限,隨著兒童增加需要相應新建學校,這是一項重要支出。例如武漢市2008年新建了一所容納840名小學生的學校,共投入2500萬元,中學的投入更多。這裡簡單假定增加受教育兒童需要增加相應比例的校舍。但新建校舍以后,每年都可接納相同數量的兒童入學,因此每個兒童分擔的費用會顯著降低。”
??城市裡房價很高,農民工在城市裡起早摸黑地干活,卻買不起城市裡的樓房,他們的“市民夢”往往因高高的房價而止步,難以夢想成真。許多農民工想著掙夠了錢,然后在城市裡買房安家,讓老婆、孩子在城市裡一起生活。實際上,農民工市民化,需要政府的支出,就連住房這一非常市場化的問題,也需要政府的支持。
??據報道,金三林、許召元對於農民工住房問題的觀點是,“事實上,對於很多本地市民來說,住房也是一個重要問題,但是,滿足農民工的居住需求,是實現其市民化的重要條件,由於農民工收入水平較低,有必要為其中的低收入者提供一定的保障性住房。或者說,在房子問題上,他們可以和當地市民一起,共同享受當地的住房政策,而非將戶籍作為門檻,將農民工排斥在城市之外。”
??金三林、許召元還稱,“因此,我們在報告中,假設對10%的農民工提供廉租房,按每人30平方米,保障性住房的建設成本3000元/平方米(各地有所不同,按不含土地的建設成本計算)來計算保障性住房的支出”。
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??政府如何支付農民工市民化成本?
??國務院發展研究中心的《農民工市民化的成本測算》課題報告稱,根據對重慶、武漢、鄭州和嘉興四個城市的實地調研,一個典型農民工市民化(包括相應的撫養人口)所需的公共支出成本總共約8萬元左右。其中,遠期的養老保險補貼平均約為3.5萬元,住房和義務教育等一次性成本約為2.4萬元,每年的民政救助等社會保障及公共管理成本平均約為560元。市民化成本並非高不可攀,隻要妥善安排,不會成為推進農民工市民化的主要障礙。
??該報告執筆人金三林、許召元稱,農民工市民化成本的支出是一個長期的過程,並不是需要一次性投入,而是伴隨著農民工市民化的過程。短期來看,義務教育和保障性住房是主要支出,遠期來看,養老保險補貼是主要支出。其中義務教育和保障性住房的支出佔總成本的1/3左右,養老保險補貼約佔總成本的40%-50%,但養老保險補貼受養老金支出政策的影響很大。“需要特別指出的是,我們測算的農民工市民化成本中有不少內容已經隨著我國推進基本公共服務均等化而部分解決了,比如在武漢市,目前外地子女義務教育問題已經基本解決。再比如在8萬元的成本中,有3至4萬元是政府對農民工參加養老保險后的補差(即平均來看,農民工領取的養老保險金要高於企業和個人所繳納的總額),而這部分費用無論是不是推進市民化,按照目前的政策以后政府都是需要承擔的,從嚴格意義上並不能看作是農民工市民化的成本,其他的城市管理費用也是如此,農民工在城市工作,這部分管理費用實際已經發生了”,金三林、許召元接受北京媒體採訪時說。
??金三林、許召元還稱:“根據我們的調研,如果不考慮養老保險的遠期支出,則農民工市民化過程中短期支付一次性成本平均為2.4萬元(主要是教育和住房保障,包括新建學校),以及主要用於低保等民政補助和公共管理(含市政建設)的年度支付約560元左右。”“由於目前的農民工已經享受部分公共服務,因此農民工市民化所需要增加的支出比上述測算結果更小,這樣農民工市民化的成本並非不可承受,隻要積極籌劃,特別是做好未來的風險防范(主要是養老金體系),政府完全有能力進一步加快推動農民工市民化進程,讓農民工也更好地享受到經濟發展的成果。”
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??人社部勞科所調查顯示過半農民工很想當市民
??農民工市民化正成為我國經濟社會發展的重要課題。人力資源和社會保障部勞動科學研究所課題組歷時半年時間,在北京、四川、廣東、陝西、湖北和浙江進行了專門調研,日前已形成正式報告。
??調查顯示,在“您准備在這座城市繼續住多長時間”一題中,61.95%的農民工選擇“能待多久就待多久”,31.09%的農民工選擇“如果可能就在這兒安家住下去”,還有6.96%的農民工選擇“住上幾年”。
??農民工願意定居城鎮的原因有哪些?調查發現,排第一位的是“城市就業機會多,收入有保障”,佔55.70%,排第二的原因是“子女能進城上學”,第三是“能學技術長見識,有發展前途”,第四是“享受城鎮公共服務”,“城市看病方便”排第五。
??不願意定居城鎮的原因裡,排第一位的是“買不起房”,佔65.29%,第二位原因為“城市生活成本太高”,第三、四位原因分別是“能與家人在一起,孝敬父母”和“農村有地有房子”。約有13.71%的農民工選擇“我們根本不屬於這裡,遲早要回去”。
??調查同時顯示,“沒有住房”是農民工在城市工作生活的最大困難。一半多的農民工認為在城市工作生活的最大困難是“沒有住房”,佔55.12%。
??根據調查,59.93%的農民工願意在城鎮買房,改善生活和子女上學是農民工願意在城鎮買房的兩大原因。40.07%的人不願意在城鎮買房,主要原因是房價太高,佔到73.45%。26.29%是因為“工作不穩定、沒必要買房”,10.66%是因為“城市污染嚴重”。
??課題組認為,農民工市民化首要障礙是城鄉二元制度。其次,勞動權益受損,抑制了農民工市民化的意願。目前仍有不少農民工未簽訂勞動合同,農民工勞動條件普遍較差,工資水平明顯偏低。第三,公共服務不足,減緩農民工融入城市的進程。第四,產業結構與就業結構有偏差,加大農民工市民化的難度。
??國際經驗表明,現代化過程總是伴隨著農業份額的大幅度下降和城市化的推進。而在我國,城市化滯后於工業化進程。這種結構的偏差,很大程度反映在農民工身上。近1.6億的外出農民工在城鎮的二、三產業就業並創造GDP,卻因種種障礙,無法完成市民化而真正成為市民。