地方自主發債或鬆綁 編制資產負債表是前提

　　【導讀】鄂爾多斯當地區政府向企業借錢給官員發工資，有學者提出，讓地方自主發債能讓中國經濟全盤皆活。7月8日16點，經濟之聲評論：完善地方債體系，是地方債發揮作用的前提。

　　據經濟之聲《央廣財經評論》報道，眼下，在不少領域，各地的政府都是出資者，所以很多人都有一種感覺，政府很有錢。但如果政府沒有錢了又會怎麼樣？聽起來似乎杞人憂天，但是大名鼎鼎的鄂爾多斯現在就真的出現了這種情況。

　　隨著當地房地產和煤炭業的熄火，鄂爾多斯的財政問題非常突出。比方說，有媒體報道稱，鄂爾多斯東勝區政府曾經向當地的公司借款15億元來發工資。但是政府借錢容易，還錢就不一定這麼容易了。像鄂爾多斯這樣的地方，支柱產業發展停頓，很難想象政府能夠在短期內能夠讓當地的經濟重現生機，從而充實財政實力。政府欠企業債，企業欠民間融資公司債，民間融資公司欠放貸老百姓的債，“三角債”的死結似乎有越纏越緊的狀況，有媒體這樣形容現在一些地方的情況。而這樣的情況要想解決，就必須要先讓政府把拖欠企業的債務還上，這個死結才有可能被逐步解開。

　　地方政府如何才能迅速地籌集大量的資金？其中一種備受關注的方式就是，地方政府自主發行債務。復旦中國經濟研究中心主任張軍認為，克強經濟學是結構經濟學，現在的關鍵就是要加快出台地方自主發債的政策法規。以此作為金融改革的突破口，將會起到走一著全盤皆獲的效果。地方債問題，決策層一直在進行探索。目前，試點工作已經展開，上海市、浙江省、廣東省、深圳市、江蘇省、山東省這六個省市今年將可以自主發行地方債。

　　可以預見，這些試點能夠給下一步的工作提供重要的參考，但是從另一個角度來說，其實最需要地方債支持的，卻是那些償還能力很差的地方。如何解開地方政府欠債的死結？地方債的發行應該遵從哪些規律？經濟之聲特約評論員、國家信息中心預測部世界經濟研究室副主任張茉楠就此評論。

　　現在鄂爾多斯面臨的問題應該不是個例，其他一些地方也出現過類似的問題。有媒體形容這種情況是“三角債”，政府欠企業債，企業欠民間融資公司債，民間融資公司欠放貸老百姓的債。在目前資金流動性相對趨緊的情況下，鄂爾多斯這樣的地方財政緊張是否是一個較為普遍的現象？地方自主發行債務是否是一招好棋？

　　張茉楠：我認為實際上不僅僅是一種普遍現象，可能更具有代表性。當前中國經濟最突出特點就是這種資產負債惡化的問題。從某種程度上來講，當前資產負債表惡化其實也是在應對國際金融危機時候，我們出台的一系列經濟刺激計劃所帶來的政策后遺症。我們也看到，不僅政府，包括企業經營，以及金融機構債務水平和杠杆率都在上升，隨著今年以來整體經濟下行，很多企業經營狀況下滑，特別是虧損比較嚴重的情況，資金緊張特別是債務周轉的風險就凸顯出來了。另一方面，從地方政府的角度來講，土地財政也面臨很大問題，現在各地方政府債務風險都在不斷上升，償債收入也在吃緊。盡管我們能看到土地財政還是在延續，但是由於近些年來土地拆遷成本上升，以及一系列房地產調控政策的打壓，地方政府財政依靠土地財政來源面臨很大的風險。地方政府欠企業的債，包括影子銀行和一些地方融資平台，所以我們看到，無論是政府部門、企業部門、金融部門，都面臨著非常大的資產負債表風險。

　　在這樣的情況下，地方自主發債能救得了地方政府嗎？能起到全盤皆活的效果嗎？

　　張茉楠：能不能全盤皆活要看地方債背后體制性的風險。之所以大家認為地方債有風險，就是因為可能有更多地方債不透明。比如說很多地方政府通過跟銀行征信合作，表外資產再通過一些融資。另外地方政府可能有很多非顯性債務，由於各級政府職權、財權不是很清晰，所以地方政府出現債務風險，可能就會轉嫁到中央政府，直接危及到中央政府的信用和財政安全的問題。在這種情況下，把不透明的、隱性的一些風險轉化為陽光發債是一個非常好的路子，一方面可以解決地方政府融資利率過高的風險，另一方面也可以改變期限錯配。很多地方政府地方債更多的是用於基礎設施投資，這些一般都是在5年或者10年以上的項目，但是金融機構更多的是短期貸款，就會出現長借短貸風險，如果通過正常的發債，比如說5年期，10年期，或者更長的，就可以解決融資期限錯配的問題。從這個角度來講，短期內是可以化解風險，但是中國現在更大的風險不在於地方政府不透明，也不在於債務的隱性問題，可能還是涉及到中國整個財政體系大方面改革。

　　地方政府發的債應該怎麼來償還？能不能夠還的上？如果還不上的話又會造成什麼樣的后果？

　　張茉楠：現在最突出的問題是地方發債隻能解決流動性的問題，解決不了償付性的問題。也就是說，地方己的經濟狀況發展不好的情況下，靠盲目的融資或者通過透支來發債的話，也隻能是靠新債來還舊債，可能出現發達國家的旁氏騙局。這種情況下我認為最大的問題還是應該開辟新的財源，也就是說如何能讓地方政府，從解決事權和財權不匹配的角度，讓它自己有一個良性的資金的循環。比如說現在很多地方政府是依靠土地財政，未來如果土地財政不可持續的話，那麼是中央政府和地方政府的財權和事權是不是應該重新分配，來建立真正的地方的財政體系和財稅體系。另一個角度，現在獨立發債，很多地方政府都有積極性，但是涉及到一個風險自擔的問題。比如說現在如果讓很多地方政府發債，但是如果地方政府沒有自己的財力來保証，中央政府還可能對它產生信用擔保，這跟以往的中央對地方政府的隱性擔保體系其實沒有太大區別，所以未來一定要能夠對地方政府的債務風險進行評級。

　　從目前的情況看，確實有越來越多的省份將會加入到自主發行地方債的行列當中，實際操作當中應該先理清一些什麼樣的問題才能夠保証債務的發行是安全的？

　　張茉楠：現在最首要的就是要構建、編制中國地方政府的資產負債表。債務有多少？資產有多少？這個要理清，讓地方政府的財政預算更加透明，有多少資產，有多少負債，起碼都是挂在明賬上，這樣也有利對它進行信用評級。針對那些債務情況比較嚴重、還款能力差的地方政府，不應該允許它過度放債，而對於地方財政狀況比較好，經濟發展比較好的，也可以量力而行。總體來講，中國的政府應該建立統一的、政府性的債務管理制度，對政府的財政預算、債務預算進行更加明細化的歸類，或者叫歸賬、分類管理。針對重點的一些還款困難或者債務性風險、違約率風險比較大的地方政府，應該重點檢察。所以說在這種情況下，中國地方政府的資產負債表實際上是整個構建大的風險管理的前提或基礎。