鄭功成談養老改革方案：同代人要相對公平

　　王叔坤 攝

　　■ 對話人物

　　鄭功成

　　第十二屆全國人大常委會委員、中國人民大學教授

　　新京報記者

　　同代人要相對公平

　　新京報：你認為，養老保險制度頂層設計方案，最需要解決哪些問題？

　　鄭功成：我覺得總思路應當突出四性，即普惠性、公平性、互濟性、可持續性，實現目標全覆蓋(90%以上)和基本保障的目標。核心任務有三：一是推動機關事業單位的養老保險改革，來化解雙軌制下的利益格局失衡﹔二是通過職工基本養老保險的全國統籌，來矯正這個制度地方化后出現的畸變與異化現象﹔三是優化農民養老保險制度，使其從福利型真正轉變成社會保險型制度安排並得到健康、持續發展。

　　新京報：哪個問題最急迫？

　　鄭功成：前兩個最緊迫。

　　新京報：新的改革方案，能達到人人平等嗎？

　　鄭功成：最重要的原則是要維護“同一代人相對公平”，不能讓同一代人處於不平等地位，現在企業中的老年人也進入了新的社會養老保險制度，而機關事業單位的新人卻仍然享受著不用繳費的退休制度，造成的是兩大群體中的老、中、青三代人都不公平。

　　新京報：怎麼能讓“同一代人相對公平”？

　　鄭功成：必須實行“老人老辦法、新人新辦法、中人有過渡辦法”，接近退休的人可以繼續享受現在的制度，但一定要讓所有年輕人站在制度公平的同一起點，即不管你在企業還是在機關事業單位，都要參加基本養老保險，都要承擔同樣的繳費義務。同時，還要縮小已經存在的老人之間的不公平，盡可能防止或減少“中人”之間的不公平。

　　消除雙軌制是任務之一

　　新京報：現在對消除養老金雙軌制呼聲很高，這個改革也拖延多年，這次會納入頂層設計方案嗎？

　　鄭功成：“雙軌制”長久存在無疑是現行養老金制度最大的不公，這次應當要納入到頂層設計的范圍。而且我認為，消除雙軌制應當是養老保險制度改革頂層設計、制度整體優化的核心任務之一。

　　新京報：為何消除雙軌制遲遲沒有時間表？

　　鄭功成：因為還沒有找到更好的改革路徑和方案。比如，原來考慮將機關與事業單位分離，不是一體聯動，這樣，雙軌制還沒解決反而要變成三軌了。

　　再有，就是妄想將所有人同時納入改革范疇，沒有把老人和年輕人分開，從而會遭遇強大的阻力。

　　此外，企業職工基本養老保險還不成熟，缺乏理性的、成熟的參照。比如繳費率，在職工基本養老保險繳費地區相差懸殊的條件下，機關事業單位到底採取什麼費率，沒有科學的參考，不能拿著現在參差不齊的企業繳費率來讓各地機關事業單位執行，參照系的缺陷會導致機關事業單位養老保險制度設計的先天缺陷。

　　現在推進還可亡羊補牢

　　新京報：你一直說，養老保險全國統籌是優化整個養老保險制度的“牛鼻子”，為什麼這麼說？

　　鄭功成：它不僅是解決我國職工基本養老保險現存諸多問題的一把金鑰匙，而且也是推進機關事業單位養老保險改革和優化農民養老保險制度的一個很重要的條件。

　　新京報：這個改革有多急迫？

　　鄭功成：我在2008年主持完成《中國社會保障改革與發展戰略》總體報告時，就認為職工基本養老保險全國統籌已經刻不容緩，課題組還提出過一個初步方案。

　　現在不改，制度會進一步畸變或異化，代價隻會越來越大。反之，如果及時推進全國統籌，現存的諸多問題就會迎刃而解。

　　新京報：現在改，晚嗎？

　　鄭功成：職工基本養老保險全國統籌，已經列入今年國務院經濟體制改革的重點改革計劃。有關部門正在研究和制定全國統籌的方案，同時也在聽取各地方的意見。盡管確實有點晚，但現在如果加快推進，還可以亡羊補牢。

　　優化制度要脫胎換骨

　　新京報：但是現在養老保險還是地方統籌。

　　鄭功成：如果作為主體制度安排繼續淪為地方性制度，機關事業養老制度改革就更難了。

　　新京報：現在不少地方連省級統籌還沒完全實現，要全國統籌，改革難度和成本會不會很大？

　　鄭功成：目前國務院開始下決心採取行動推進職工基本養老保險全國統籌，我認為，全國統籌不是簡單地把現在的市縣統籌、省級統籌上升到全國統籌，而是在把地區統籌上升到全國統籌的同時，全面優化這一制度，包括實現基礎養老金(社會統籌部分)統收統支，合理調整統賬結構規模，均衡勞資責任負擔比例，固化財政補貼責任，改進養老保險經辦等等。

　　推進全國統籌從總體上講是極有效率的方式。當然，部分實際繳費低的地區可能要承受提高繳費水平的壓力，責任上移后要求有更規范、嚴格的管理，這是制度走向定型與可持續發展的必需條件，是追求制度公平的代價。

　　新京報：這樣的改革是推倒重來嗎？

　　鄭功成：我認為改革要理性優化，而不贊成推倒重來，這不是有沒有阻力的問題，而是需要不需要的問題，還涉及制度的公信力，新的改革能否讓社會、公眾接受。

　　我贊同繼續堅持“統賬結合”，但主張縮小個人賬戶，這是支持個人賬戶的前提條件。此外，統籌基金與個人賬戶應當完全分離並平行運行﹔核心是要讓已經淪為地方性制度的職工基本養老保險回歸到國家法定的統一制度上來。

　　再加上新機關事業單位社會養老保險制度改革，盡管不是推倒重來，但也應當是較大的手術，是脫胎換骨式的改革。

　　新京報：那個人賬戶要縮小到多少才合理？

　　鄭功成：我主張由現在的8%降到3%-5%，以增強這一制度的互助共濟性。同時，還可以通過統賬分離而讓小微企業、靈活就業者、低收入人群選擇隻參保社會統籌部分、放棄個人賬戶。以此徹底根絕企業或個人因對養老保險繳費承受不起而造假或者不參加養老保險，真正讓全體勞動者共享養老金制度的實惠。

　　歷史空賬用歷史辦法化解

　　新京報：很多人擔心養老金缺口，擔心個人賬戶“空賬”，怕老了領不到錢。為什麼會出現“空賬”？

　　鄭功成：因為現在的退休老人及尚未退休卻在制度改革前參加工作的勞動者，他們以前並沒有繳過養老保險費，也沒有任何養老基金積累，現在國家要為他們發養老金，個人賬戶還要有錢，這些錢從哪裡來？總不會自動從天上掉下來。

　　新京報：問題很嚴重嗎？

　　鄭功成：我一直說，不要把歷史形成的個人賬戶“空賬”問題看得很嚴重，不要夸大個人賬戶空賬的不利影響。在任何一個國家，要把一個現收現付的制度轉化為統賬結合或完全積累型制度安排，一定會出現空賬。智利在將公共養老金轉變為私人養老金制度時做實了個人賬戶，是以政府發行特種長期國債即政府的空賬為條件的。我國現在個人賬戶有些沒有做實，但政府的賬面上是實的，政府在拿錢去彌補，實際上是殊途同歸。

　　在當前資本市場尚不成熟、基金管理尚未理順的條件下，為什麼一定要把個人賬戶全部做實，讓裡面的錢放著貶值呢？

　　新京報：你是說“空賬”問題不用解決？

　　鄭功成：當然不能讓個人賬戶長期“空賬”，所以要通過全國統籌，一勞永逸解決新制度的空賬問題。因為全國統籌之后，就不會再出現新的空賬。

　　新京報：那之前的問題怎麼辦？

　　鄭功成：對於歷史空賬，我一直主張用歷史的辦法去化解。比如，歷史空賬是過去30-40年間形成的，就用30-40年時間去化解，或者在經濟增長較快的條件下可以用10-20年來化解。

　　如果將歷史上的空賬全部讓一屆政府補上，不僅對這一屆政府不公平，更是對這一代人不公正。現在最重要的是通過全國統籌並縮小個人賬戶規劃來避免再產生新的空賬。

　　(原標題：鄭功成：改革養老保險制度要理性優化)