高培勇：央地改革应回到分税制轨道

人民网北京11月26日电（薛白）“央地关系改革方向在何处？说到底就是一句话，回到本来意义的分税制的轨道。按照1994年所设计的分税制改革的目标，实行明确而有效的三分，分事、分税、分管。”11月26日，中国社科院财经战略研究院院长高培勇在“《财经》年会2015：预测与战略”上表示。

高培勇表示，6月30号中央政治局讨论通过的深化财税体制改革总体方案当中，直接提出要明晰中央和地方政府之间的事权，朝着发挥两个积极性往前迈进了一大步。但是尽管有前行，但是前行的步伐还不够大，或者说还没有能够满足大家的期待。

以下为高培勇部分发言实录：

高培勇：看任何一项改革，两个观察：第一、改革目标。第二、改革目标转化成的评估标准。我们看到改革目标的时候，既是目标又是标准，以此来评价我们所要评价的任何东西，这可能就可以有一定的依据。这次央地关系的调整改革，直接提出的目标是发挥中央和地方两个积极性。我们评价改革的方案，以至于若干年之后回过头来评估这次改革的成效的时候，就是要看是不是有利于发挥两个积极性的问题。

发挥中央和地方两个的积极性，并非是一个新提法，在1994年之前，凡是讨论财税改革问题，几乎逢会必讲两个积极性。只是在1994年之后的近二十年当中，我们对于这样一个口号或者目标有点生疏了，讲的不那么频繁了。所以，这次有点久违了的感觉。

我们就以这样一个目标来评估三中全会，以及6月30号中央政治局讨论通过的深化财税体制改革总体方案当中，有关央地财政关系的安排，以此作为目标，这次的确已经有很大的进展。比如说，在税收上的改革方面明确提出，要逐步提高直接税收入的比重，直接税收入比重的逐步提高，显然有利于今后在中央和地方之间划分税种，实现本来意义的分税制。本来这次条款当中，允许地方政府发债，自借自还，这些也是有利于地方政府能够相对独立的处理自己的收支事务、及其收支的平衡关系。比如直接提出要明晰中央和地方政府之间的事权，提出税收法定，如此等等，都是朝着发挥两个积极性往前迈进了一大步。但我们同时也看到，尽管有前行，但是前行的步伐还不够大，或者说还没有能够满足大家的期待。

我举几个例子。比如牵扯到央地关系的种种提法大都是原则性的，还没来得及由原则性的提法深入到细致性的具体安排。比如涉及到中央和地方收入划分时候的一个原则性提法，进一步完善中央和地方的收入，怎么完善呢？后面有注解。将那些收入波动比较大，牵扯到宏观经济运行全局的税种，划为中央税，或者中央分成的比例高一点。将那些区域特征比较明显的，更有利于地方管理的税种，划为地方税或者地方分成比例高一点。这样的提法显然是正确的，但与此同时，我们也说，这是大家所熟知的，甚至我们可以说这是已经写进教科书当中的基本原理。再比如，如果划分中央和地方的事权，全国性的事务由中央来直接管，区域性的事务交给地方去管理，有些既牵扯全局，又牵扯到区域，两者之间难以划分的属于地方和中央共享。为什么如此？显然我们还没来得及，或还没有在如何划分收入与支出，如何明晰央地事权方面达成广泛的共识。

这次明确提出要把建立事权与支出责任相匹配的制度作为央地关系的一个核心内容，但我们也想说，这并非央地财政关系的核心内容。为什么要建立中央和地方事权与支出责任相匹配的制度？显然这两者之间是分离的，不分离就不需要匹配。在什么条件下，事权和支出责任是分离的，大约两种情形：一种是中央的事情交给地方去执行。第二种是中央和地方的共享事权，交给地方更有利执行，支出责任和事权要匹配。什么是支出责任？就是买单制。什么是事权，就是做事制。当把这些情况都搞明白之后，在中央和地方两级财政关系的处理当中，事权和支出责任相分离的不是大部分，而是少部分，如果搞成大部分，这是一种没有效率的体制安排。为什么？大家都懂得这样一个基本道理，花自己的钱干自己的事是最有效率，花别人的钱办自己的事，花自己的钱办别人的事，花别人的钱办别人的事，都是不那么有效率的，或者不具效率的。所以，这次改革方案当中，有积极的成分，当然也有需要继续创造条件的，使得朝着我们期待的目标迈进的成分。

那么方向在何处？说到底就是一句话，回到本来的意义的分税制的轨道。按照1994年所设计的分税制改革的目标，实行明确而有效的三分，分事、分税、分管。分制就是明晰事权。分税，真正的把税源划分为三大块，让大家具有各过各的日子的基础。分管，真正实行财政的分级管理，让大家各自拥有独立的处理自己的收入与支出，独立的平衡自己收入与支出关系的能力。