许善达：《预算法》没解决隐形税收变显性税收问题

人民网北京11月26日电（薛白）“《预算法》里头只解决了让地方政府把隐性债务变成显性债务的问题，但是没有解决隐性税收变成显性税收的问题。”11月26日，北京联办财经研究院院长、国家税务总局原副局长在“《财经》年会2015：预测与战略”上表示。

许善达认为，未来改革也要向债务一样，要允许地方政府有税收的立法权，来替代他们隐性的税收立法权。隐性债务不如显性债务好管，同样的隐性的税收也不如显性的税收好管。所以，将来央地关系除了解决这次改革的内容之外，最好能够通过立法解决让地方政府把隐性税收的立法权转化成显性税收立法权，这对国家整个央地关系来说是一个非常大的走向健康的一步。

以下是许善达部分讲话实录：

许善达：我介绍一下我的看法和我所了解的一些信息，大家参考。说到财政税收央地关系，我们有一点要明确，中央政府和地方政府之间的财税关系，要服从中央政府和地方政府的政治关系，财税关系只是整个关系中的一部分。最基本的，它的基础是政治关系。政治关系在中国来说有两个特点：第一、中国不是联邦制国家，中国是单一制国家，因此，中央政府对各地的控制权维持在一个比较强的水平上。第二、我们的地方政府的职能比很多联邦制国家的地方政府的职能还要强，责任还要重。所以，我觉得这两点是构成现在我们政治关系的两个特点。中央政府要控制地方，同时要能够给地方相当大的自主权，这两点是中国的政治决定的。

现在财政的央地关系处在一种相对失衡的状态，这里面就有四个数字，根据今年两会期间国务院、财政部给人大的报告，2013年中央政府和地方政府收入的比重，中央政府是48%，地方政府是52%，也就是说地方政府略多，中央略少，但是支出地方政府承担了85%，中央政府只承担15%。所以，相当于地方政府每支出一块钱有四毛钱要依赖于中央的转移支付，这个比重跟刚才我讲的关系就差的比较多了，地方政府履职就比较困难。所以，这次财税改革里，讲到央地关系财政税收体制改革，就要解决这个失衡。解决这个失衡，政治局同时又做了一个决定，要维持中央、地方政府收入格局大体不变，也就是说中央、地方各50%左右的格局大体不变，收入格局不变，又要解决地方政府对资金需求依赖中央过高，唯一的措施就是中央多承担支出责任。当然，现在还没有公布这个方案，究竟增加什么支出责任，增加的这些支出责任，能够使中央的支出从15%提高到多少，20%、30%、35%，工作层都在测算之中，总的来说，一定要通过这次改革，中央政府多上收支出责任以后，降低地方财政对中央财政的依赖度。

这次的《预算法》里，关于央地关系有很多的内容，我就不一一列举了。但是《预算法》里头只解决了让地方政府把隐性债务变成显性债务的问题，但是没有解决隐性税收变成显性税收的问题，地方政府是没有税收立法权的，只不过在中央制定的税收的法律或条例里面，在某些税制要素上，我们给地方一点弹性。说地方的省级政府可以在一定幅度之内做一点选择，或者在一定的范围之内做一点调整，有个别这样的条款。但总体来说，我们国家税收立法体制，地方政府是没有税收立法权的。但是，事实上，就和我们现在地方政府没有发债权，仍然发了17万亿以上的隐性债务一样，地方政府现在隐性的税收数量也很多，而且到目前为止，也没有一个部门能把这些隐性税收数字都统计清楚。所以，这种隐性的税收，各种征费、征基金等等的收入，现在有一部分纳入预算管理，有一部分没有纳入预算管理。这一点，我觉得在我们央地关系上是一个特别重要的问题。虽然《预算法》说了，政府的收支都要纳入预算管理，这句话是有了，但是这句话的后面没有惩罚条款，政府收了这个钱没有纳入预算，我怎么处罚没有，它只是个原则条款，要纳入，不纳入慢慢的再做工作。我是觉得未来改革也要向债务一样，要允许地方政府有税收的立法权，来替代他们隐性的税收立法权。隐性债务不如显性债务好管，同样的隐性的税收也不如显性的税收好管。所以，将来央地关系里头，除了解决这次改革的内容之外，我希望在不远的将来，能够通过立法解决让地方政府把隐性税收的立法权转化成显性税收立法权，如果有这项改革，对我们国家整个央地关系是一个非常大的走向健康的一步。