未来方向【3】

要重视改革的顶层设计和总体规划

“十二五”（2011-2016年）规划重新提出“顶层设计”的问题，其实质是明确未来改革的正确方向，是建立在法治基础上的市场经济、还是国家资本主义两种不同的“顶层设计”之间的选择问题。

“十二五”规划要求“更加重视改革的顶层设计和总体规划”所说的“改革”，是指“经济、政治、文化、社会等领域的改革”，因此，我们的顶层设计和总体规划，也应当不是某个单项改革的顶层设计和总体规划，而是全面改革的顶层设计和总体规划。

我觉得有必要澄清一种误解，那就是认为中国的改革直到现在还是“摸着石头过河”。“摸着石头过河”是上世纪80年代初期的做法，因为那时我们与世界学术界已经隔绝了很多年，原来以为社会主义国家就一定是苏联式的体制，当事实证明这一体制是行不通的时候，对于到底怎样才行得通，心中是完全无数的。所以当时陈云和邓小平都提出“我们现在只能摸着石头过河”，“走一步看一步”。这种情况到80年代中期已经发生了改变。

在20世纪80年代中期，从决策层到经济学家和社会大众，都认识到改革总是摸下去是不行的。所以，就提出了一个“顶层设计”的问题。不过当时不叫“顶层设计”，而叫做“目标模式”。

1985年的巴山轮会议上，匈牙利科学院经济研究所研究部主任科尔奈（Janos Kornai）有一个关于改革目标模式的重要发言，提出现代经济的体制模式分为行政协调和市场协调两大类，两大类又分为直接行政控制、间接行政控制、没有宏观控制的市场协调、有宏观控制的市场协调4个子类，科尔奈倾向于选择有宏观控制的市场协调作为改革的目标。对此大家都很认同。后来，由于1988年经济波动和1989年的政治波动，对于中国应当建立什么样的经济体制，发生了分歧的意见。1989年以后，坚持计划经济成为主流。

1990年12月和1991年2月邓小平提出“社会主义也可以搞市场经济”以后，从1991年年中到1992年年中，中国的党政领导人到经济学家用了整整一年的时间进行了理论和实践结合的认真探索，最后在1992年10月的中共十四大上确立了中国改革的目标，这就是以市场在资源配置中起基础性作用的市场经济体系。这可以说就是当时确定的中国经济改革的“顶层设计”。在这个“顶层设计”确定以后，就开始了经济改革的“总体规划”，即各个领域改革方案和它们之间配合关系的研究。然后，1993年11月的中共十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定（“50条”）》，形成了市场经济的总体规划和各个方面的具体方案。这一决定非常具体，受到国内外的普遍好评。1994年开始就按照这个总体规划进行改革。此后，1997年中共十五大又提出“调整和完善所有制结构”，对国有经济进行有进有退的“战略性布局调整”，以便确立“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”。不断改善的改革顶层设计和总体规划有力地促进了中国的经济体制改革，为中国经济的崛起奠定了体制基础。

不过我们必须认识到，中国在20世纪末建立起来的市场经济初步框架还存在很大缺陷。这一方面表现为它还保留着原有计划经济体制的若干重要因素，其中集中表现为，政府对经济活动的干预和国有经济对市场的控制。另一方面则表现为现代市场经济所必须的法治环境没有建立起来。

正是因为如此，2003年的中共十六届三中全会做出了《中共中央完善社会主义市场经济若干问题的决定》，要求在许多重要方面进一步推进改革。可是由于改革已经进入深水区，进一步推进改革会越来越多地触动政府和政府官员自身的权力和利益，改革的阻力非常大，也由于改革的进步，使中国经济开始崛起，各级政府官员普遍自我感觉良好，不觉得需要推进进一步的改革。在这种情况下，既无压力也无动力，于是改革步伐开始放缓。改革停顿不前，市场秩序混乱，权力干预加强使得寻租活动的制度基础得到扩大，于是腐败愈演愈烈，即便用严刑峻法也难以禁止，同时贫富差距也愈拉愈大。现在回想起来，上世纪80年代末期民众群情激奋地批判的以“官倒”为代表的腐败，与新世纪出现的腐败是无法比拟的。

腐败猖獗和贫富分化加剧，为一些支持旧体制和旧路线的人运用民粹主义和民族主义的言说误导大众提供了机会。本来改革开放以来市场化、法治化和民主化的改革就不断受到来自支持旧体制和旧路线人们的质疑和反对。本世纪以来这种质疑的声音越来越强，而且在错误的舆论导向下获得部分弱势群体的支持。这些支持旧路线和旧体制的人们提出的“药

方”或者叫做另一种“顶层设计”，就是动用国家机器来制止腐败和贫富分化；同时运用政府强大的资源动员能力，靠海量投资来营造眩人耳目的政绩。这样，就形成了一个恶性循环

的怪圈——政府的控制越是加强，寻租的制度基础就越大，腐败也就更加严重；而腐败越是严重，在某种错误的舆论导向下，也越有理由要求加强政府和国有企业的控制力。

政治体制改革是建设现代市场经济的基本条件

现在有一种看法，认为中国的经济改革的任务已经基本实现了，甚至市场化有些“过头”，只是政治改革还有待努力，有的人甚至认为，不进行政治改革，中国所有的改革都不可能再进行下去了。

我觉得，认为中国的经济改革的任务已经基本实现，是高估了经济改革的成就。实际上，连已经写在文件上的经济改革要求，也有许多并没有实现。其中一个重要原因，是1992年以后重启的改革，存在的一个缺陷是，不再像上世纪80年代那样，把经济体制改革和政治体制改革并提。正如小平在1986年讲过多次的，“不改革政治体制，经济改革也搞不通”。目前经济改革的落后的方面，像国有经济的改革，政府经济管理职能的改革，都无不与政治改革、政府改革滞后有关。更不用说现代市场经济只有在法治环境中才能更有效运转。因此，进行政治改革乃是建设现代市场经济的基本要件。

有些人认为，中国改革的特点和优点，就是先搞经济改革，后搞政治改革。这并不符合历史事实。实际上两者是同时发动的，只不过前者的推进相对比较容易，而后者却因涉及官员们自身的权力和利益，因而步履维艰罢了。

经济改革是从1980年9月中共中央发出“中发（1980）75号”文件，允许农民搞土地承包制才真正启动的。而在这之前几天，即1980年的8月18日，邓小平在中共中央政治局关于党和国家领导制度改革的讲话就明确提出：“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合”，并且提出了党和国家领导制度改革的基本要求。1986年，在准备进行经济体制的配套改革的同时，邓小平20多次提出要进行政治改革。他指出，不搞政治改革，经济改革也难于贯彻。1987年的中共十三大决定进行以党政分开为重点的政治体制改革。不过这两次改革都没有能够推行下去。邓小平逝世以后，新一代领导人在邓小平的追悼会上再次提出政治改革的问题。1997年的中共十五大提出了建设社会主义法治国家的口号，2002年中共十六大又重申了这样的主张，还提出建设民主政治和提升政治文明的问题。