金晓哲：景区管理不能完全“开发区”化

　　北京大学政府管理学院博士后 金晓哲

　　在旅游几乎成为全民消费与举国战略的大背景下，国家级风景区被当作核心旅游资源已经成为各地发展旅游经济的聚宝盆。在巨大的利益面前，风景区管理体制冲突愈演愈烈。多头管理、职能交叉、权责模糊、政企不分、利益纷争、门票价格节节上涨等问题不断暴露出来。风景名胜区的保护也面临着过度城市化、商业化与人工化的挑战。作为保护地而设立的风景名胜区给人越来越像“旅游开发区”的感觉。

　　我国的风景名胜区大致等同于国外的国家公园体系。从保护效果而言，美国国家公园的管理体制可称之为典范。其主要做法包括：内务部下属的国家公园管理局是国家公园的专门管理机构，实行独立的垂直化集权管理，完全独立于地方政府。国家公园管理费用主要由国家拨款，严格限制门票等费用的征收，对经营性业务采用授权经营的方式实现完全的政企分开。美国建立了一套非常健全的国家公园保护与管理的法律体系，并鼓励非政府组织、州县以及私人企业和其他联邦机构广泛参与国家公园的保护行动等。

　　目前我国风景名胜区采用的是综合管理与分级管理相结合的管理体制，在本质上属于分权式的属地化管理。属地化管理在调动地方积极性、减少国家财政投入、协调景区内外部关系上具有优势。但属地化管理也滋生了重开发、轻保护，以经营代替或挤压管理的问题，成为风景名胜区“开发区”化的症结所在。

　　作为一种保护性、公共性和公益性的资源，风景名胜区具有公共物品或准公共物品的属性，这种特殊的属性决定了我们不能把风景名胜区完全当作是地方性、开发性和盈利性资源来对待。从资源保护而言，垂直集权式管理效果最好。但当前风景区管理体制已经延续几十年，各种利益格局已经固化，在短时期内想有所转变也不现实。在既有框架下，风景名胜区管理体制仍须进一步理顺。

　　首先，应加强风景名胜区管理机构设置。在国家和省区层面，应设立专门的管理机构风景名胜区管理局，加强垂直领导。在地方层面，适宜于在市级层面对国家级风景名胜区成立政府型管理机构。相比于省级和县级，市级在管理的统筹能力与灵活性上可以兼顾。而相比于准政府型、事业型甚至企业型管理机构，政府型管理机构职能与机构相对健全，利于同各级部门的对接，也利于社会性事务的管理与协调，更有利于避免多头管理造成的权责不清。在机构设置上，应符合风景名胜区的自身特点，突出精简和专业化特色，可采用公务员聘任制，避免人员和机构臃肿与效率低下等潜在的传统弊端。

　　第二，要明确国家级风景名胜区的所有权、管理权、经营权和收益权等相关权利主体，在此基础上科学合理地划分各相关利益主体的责任、义务与权利。开发经营活动应严格限定在风景名胜区的承载力范围之内，经营性活动应采用特许经营的方式，严格实行政企分开。

　　第三，要加快风景名胜区的相关立法。当前的《风景名胜区条例》在效力等级、实施权限范围方面已经滞后于现实发展。应通过立法，在法律层面明确风景名胜区的使命、性质和国家责任，使风景名胜区的认定、规划、保护、利用、管理和责任追究等行为都建立在法律基础之上。

　　第四，加强社会参与和监督。缺少强有力的监管，分权式管理就会存在巨大风险。因此，应充分调动和利用社会力量参与风景名胜区的管理与维护。推进管理和决策的透明化、民主化，建立健全考核评估机制，构建由国内外各相关领域专家、政府官员、非政府组织和群众构成的多元监督体系。