专家：城市化进程推进 应坚持不懈提高农民收入

　　进入新世纪以来，中国经济高速增长，城市化进程稳步推进，经济结构和就业结构逐步演进，给农民收入的快速增加带来了机遇。在2003年至2012年十年间，农民人均纯收入保持了年均8.4%的增长率，农民的生活水平有了较大幅度的提高，农村的绝对贫困人口随之大幅度减少。然而，由于收入增长的不平衡性，城乡之间收入差距居高不下的状况没有得到根本改变，一些农村落后地区的贫困状况没有得到明显改善。根据国家统计局的调查数据，城乡之间收入差距在2000年至2003年期间出现了明显扩大，城乡居民收入比率从2000年的2.78倍上升到2003年的3.23倍。随后，城乡之间收入差距出现了小幅度的扩大，这一过程持续了6年，城乡居民收入比例从2003年的3.23倍扩大到2009年的3.33倍，为历史上的最高水平。虽然近两年城乡之间收入差距有所下降，但城乡居民人均收入的比率仍在3倍以上。较大的城乡之间收入差距构成了我国收入分配格局中的一个最为重要的特点，同时也是我国全国收入差距持续扩大的一个最为重要的推动因素。因此，在现有收入分配格局下，我们仍需把提高农民收入增长，缩小城乡之间收入差距，作为收入分配制度改革的头等重要的任务。

　　刚刚由国家发展改革委、财政部、人力资源和社会保障部联合出台的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》(简称《意见》)提出了一系列提高农民收入的政策措施，其中把建立健全促进农民收入较快增长的长效机制作为中心内容。而长效机制的建立与作用不仅依赖于其他的发展机制的配套，也依赖于新式的经济与发展政策的协助。在这方面，《意见》提出了几大配套机制，包括“加快完善城乡发展一体化体制机制”，促进“公共资源在城乡之间的均衡配置，生产要素在城乡之间平等交换和自由流动”机制，建立健全“农业转移人口市民化机制”和基本公共服务均等化机制。

　　在政策方面，《意见》对过去实行的实践证明是有效的政策，提出了进一步加强这些政策的力度的建议。比如，我国长期以来实施农村扶贫的战略是比较成功的，已经取得了很好的经验。在建立促进农民收入增长的有效机制中，特别要关注农村中低收入农户和贫困人群的收入增长问题。促进农村低收入人群和贫困人口的收入增长不仅有助于缩小城乡之间收入差距，也有助于缩小农村内部收入差距。从2000年以来，我国农村内部居民收入差距的扩大趋势有所放缓，而且近两年甚至出现了收入差距缩小的情况。一些可比的数据表明，农村内部收入差距的基尼系数从2000年的0.35上升到了2011年的0.39，上升了4个百分点，平均每年上升不到0.4个百分点。而且这种扩大主要出现在前几年，如2000年至2002年农村收入差距的基尼系数上升了2个百分点，而在后来的9年中只上升了不到2个百分点。过去的经验表明，加快农村中低收入人群和贫困人口的收入增长，需要加大扶贫力度。为了更加集中瞄准穷人，近期国务院扶贫开发领导小组划出了14个“集中连片特殊困难地区”，作为未来10年扶贫攻坚的主战场。对此，《意见》提出加大扶贫开发投入，把新增的财政扶贫资金用于支持集中连片特殊困难地区的扶贫攻坚上的建议。

　　又比如，在过去十年中，中国政府出台了一系列惠农政策措施。根据农户的受益方式，政府的惠农政策可分为两大类，一类是以直接增加农民收入为目的的补贴政策，主要包括粮食直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴等；一类是以构建农户社会安全网为目的的公共服务性政策，主要包括新型合作医疗、教育“两免一补”、农村低保政策等。毋庸置疑，这些惠农政策对于增加农民收入，抑制城乡之间收入差距的扩大发挥了一定的作用。更为重要的是，这些惠农政策对于缩小农村内部收入差距，缓解农村贫困也起到了积极的作用。长期以来，中国农产品价格普遍偏低，加上土地经营的分散化和生产规模小，农业收益率处于较低水平，因此农民从农业生产经营中获得的收入是非常有限的。一些相关研究表明，农民从农业中获得收入对农村内部收入差距扩大起到抑制作用。因而，对农业加以补贴，包括粮食补贴和农业生产资料价格补贴，会使得那些从事农业生产经营的农户从中获益，使得他们的收入有更快的增长速度。这有利于缩小农村内部收入差距，降低其陷入贫困的风险。因此，《意见》提出“加大强农惠农富农的政策力度”，这体现了对过去好政策的继承和延续。

　　同时，《意见》也提出了一些新的政策措施。这包括改革农村土地征地制度，保证农民获得合法土地收益，提高农民在土地增值收益中的分配比例；改革户籍制度，“实施全国统一的居住证制度，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。这种新政策直接涉及农民的切身利益，也是农民最关心的问题。从长期发展趋势来看，随着城市化过程，土地的价值和收益会不断上升，如何让农民从土地增值收益中获得好处，一直是一个困扰我们的问题。当然，解决这个问题的关键是土地制度的改革，让农民得到更多的实实在在的好处。如果说改革土地征地制度是推进新型城镇化的内容之一，那么推进农业转移人口的市民化应该是新型城镇化的核心内容。由于受到城乡二元户籍制度的限制，城镇中长期居住的农村外来人口并没有获得当地市民的权利和待遇。他们在就业方面会受到一定的歧视，他们中的大部分人没有享受到城市公共服务和社会保障的好处。这是一种社会的不公平，而推进农村外来人口的市民化就会有效地解决这个问题。

　　社会公众对收入分配制度改革有着强烈的渴望，因此对出台的《意见》有很高的期待。考虑到收入分配改革的长期性和复杂性，《意见》更多地提出了改革的目标、方向和指导原则，而不是立马可以实施的具体措施。总体而言，《意见》提出基本改革思路是明确的，是与中国经济的市场化改革思路相容的，也是与建立和谐社会的总体目标一致的。当然，从改革的进程来说，不仅需要改革的目标、方向和思路，还需要具体可行的改革措施和政策，还需要更加具体的实际操作和落实。从这个意义来说，我们更加期待一些具体改革措施的尽快出台，也希望一些具体的改革措施不仅有具体内容，也有可评估的指标。如户籍制度改革，我们很想知道“全国统一的居住证制度”何时开始推进，何时全部完成。又如，虽然我们知道“农业转移人口市民化”过程是一项较为长期的任务，不是一朝一夕可以做到的，我们也想知道政府有关部门计划在多长时间内完成这个过程，在不同时间段内需要解决哪些关键性的问题。从历史的发展来看，也许我们现在还不能完全看到《意见》在我国收入分配制度改革过程中的重要意义，等到若干年以后，《意见》中提出的改革建议得到了一一落实，回头来看它的意义会凸现出来。（李实）