高培勇:着力打好规范收入分配秩序的硬仗

对于当前中国收入分配领域的种种矛盾现象，可以从两个方面来认识：一是分配差距，主要是指分配的结果。另一是分配不公，指的是对造成分配不平等结果原因的判断。这两个问题，存在于所有经济体制和所有发展阶段。有所不同的是，在当前的中国，分配差距往往与分配不公高度关联。而分配不公，又与现实收入分配秩序的不太规范直接相关。事情表现在收入分配差距上，问题的根源，则存在于收入分配秩序的不规范之中。所以打造一个以公开透明、公正合理为特点的规范性的收入分配秩序，十分重要。

正是基于这种判断，国务院批转的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》以较大篇幅专门围绕规范收入分配秩序问题，从“加快收入分配相关领域立法、维护劳动者合法权益、清理规范工资外收入、加强领导干部收入管理、严格规范非税收入、打击和取缔非法收入和健全现代支付和收入监测体系”等六个方面作出了重要部署。并且以此为基础，提出了“合法收入得到有力保护、过高收入得到合理调节、隐性收入得到有效规范和非法收入予以坚决取缔”等四个主要目标。这意味着，从规范收入分配秩序入手，矫正分配不公，进而缩小收入分配差距，已经成为深化中国收入分配制度改革的一条重要线索。缩小收入分配差距、解决收入分配问题的曙光，已经初步呈现。

然而，鉴于当前中国收入分配问题的复杂性和艰巨性，要完成上述任务、实现上述目标，绝非一蹴而就。它不仅是一项长期性的工作，而且还必须有打硬仗的思想装备。以“牵牛鼻子”的思维透视围绕规范收入分配秩序问题的各项改革，至少如下几场具有基础意义的硬仗要首先打好：

规范国有企业收入分配秩序

应当说，对于国有企业的收入分配秩序，这些年，党和政府已经推出了一系列规范性举措。《国有企业负责人职务消费行为监督管理暂行办法》、《中央金融企业负责人职务消费管理办法》，即是两个突出的范例。这些办法，为建立规范国有企业领导人员职务消费的约束机制、推进职务消费制度改革迈出了坚实一步。

但是，从总体上说，在国有企业收入分配领域，我们仍然面临着许多严峻的挑战。比如，由于国有企业收入分配的约束机制未能真正建立起来，对国有企业的工资总额、高管人员收入水平和职务消费缺乏有效约束；由于国有资本收益分享机制未能真正建立起来，国有企业向国家上缴利润的比例，不仅远远低于国际上的一般水平，而且上缴的利润也多在国有企业系统内部封闭运行；有些行业凭借行政垄断地位和准入机制，既享受国家政策扶持，又获取了高额利润，并通过各种形式转化为本行业的高工资和高福利；由于收入分配领域的相关立法尚未完全到位，一些非法收入，如以企业改制为名将国有资产化公为私、偷税漏税、以权谋私、贪污受贿、走私贩私等现象，也时有发生。

要从根本上解决上述列举到的以及没有列举到的问题，关键是规范好国有企业的收入分配机制。其中，最为重要的两个机制当在优先解决之列。

其一，建立健全国有资本收益分享机制。国有企业的基本属性，一是企业，另一是国有。作为企业，它要遵从市场法则，参与市场竞争，在市场上谋生存、求发展。作为“国有”的企业，它要遵从公共法则，让全体人民参与收益分配和监督管理。两者相辅相成，缺一不可。这就意味着，在国有企业的利润分配及其使用中，应当也必须使国家作为国有资本所有者在国有企业的权益得到保障。就此而论，作为1994年财税改革的一项安排，国有企业不向国家上缴利润或少向国家上缴利润，不过是出于支持国有企业脱困的需要而采取的临时性措施，绝非长久之策。决不能以此为托辞，将临时措施长期化、固定化甚至制度化。所以，以健全国有资本经营预算制度为主线索，尽快采取措施，将所有国有企业纳入上缴利润范围并大幅提高国有企业上缴利润的比例，是规范收入分配秩序的当然之举。

其二，规范国有企业分配秩序。国有企业的分配秩序之所以引人关注，就在于它一方面牵涉市场机制的运行秩序，另一方面，它也关系到国有资源、国有资产及其收益的分配秩序。故而要通过放宽准入领域，引入竞争机制，加快改革步伐，积极推进政企、政资、政事分开。与此同时，对于这些企业，要加强对企业职工收入分配的监督，严格实行工资总额控制制度，确立高管人员与普通职工收入之间的合理比例。

规范政府部门收入分配秩序

发生在政府部门身上的公款吃喝、公款旅游等非规范性现象之所以会出现，各种隐性收入之所以成为久治不愈的“顽症”，其最根本的原因，就在于政府部门的收入分配秩序不规范。

比如，为数不少的政府部门，都有从企业、居民那里取得收入的行为，都有将直接取得的收入用之于支出的现象。也就是说，不仅财政部门从事财政性分配活动，其他的政府部门也在或多或少地从事财政性分配活动。正是由于存在大量的非纳入统一管理体系的财政性收入，“三公”消费等失范行为才获得了便利的经济来源支持。

再如，尽管在名义上已经取消了所谓预算外资金，但在现实中，政府部门所取得的收入仍可以区分为一般预算收入、基金预算收入、社会保障基金预算收入和国有资本经营预算收入等至少四个类别。其中，只有一般预算收入通过各级人大审批且可统筹使用，其余的几类收入，或是尚未进入各级人大审批视野，或是不能统筹使用而属于相关部门的“私房钱”。正是由于未全部纳入统一的预算视野，本属于同一性质的各种政府收入的收取和使用才会“政出多门”，乱收费、乱罚款、乱发补贴等各种违规行为屡禁不止。

由此看来，解决上述问题的根本之策，在于规范政府收入分配秩序，实行“釜底抽薪”——让政府部门同各种非规范性收入“绝缘”。为此，如下的两个行为规范必须明确并制度化：

其一，按照市场经济的基本规则和国际的通行规范，在进一步清理整顿各种行政事业性收费和政府性基金的基础上，让财政部门将有关政府收支的事情统一管起来，不允许其他政府部门发生任何的以直接向企业、居民收钱为代表的财政性分配活动。

其二，按照十八大的精神，以实行全口径预算为目标，尽快作出相应安排，铲除各种游离于完整统一预算的财政性收入。不论是一般预算收入，还是基金预算收入，甚或其他任何别的什么名义的政府收入，除非特别需要，都要全部纳入各级人大的审批视野并实行统筹安排。

规范调节过高收入的再分配机制

再分配的灵魂就在于“抽肥补瘦”。以此为标尺审视现实中的税收、社会保障和转移支付等几个主要的再分配手段，可以发现，作为主要致力于“补瘦”的手段，尽管社会保障和转移支付仍有种种不尽如人意之处，但毕竟机制在，有渠道。当下的任务，在于采取多方面的措施进一步加以“完善”。作为主要致力于“抽肥”的手段，现实中的税收则既缺机制，又少渠道，基本不具备胜任如此使命的条件。

对于中国现行的税收制度和现实的税收格局，可以2012年的数字为例，还原出如下一幅近似直观的基本图景：70%以上的税收收入来自间接税。剩下的25%左右份额的直接税，其中的19.5%又系企业所得税。只有5.8%的税收收入，来自于个人所得税。

如此的税收制度和税收格局，导致我们在调节过高收入方面一再遭遇难以跨越的种种难题：

其一，70%以上的税收需通过价格渠道转嫁，意味着我们的税收归宿在整体上是难以把握的。锁定特定的人群实行“定点调节”，让税收的归宿能够有所把握，对于我们，目前还是一个难以企及的事情。

其二，70%以上的间接税加上近乎20%的企业所得税，90%以上的税收需通过企业之手缴纳，意味着我们的税收调节在整体上是难以触及居民个人的。政府着眼于居民收入分配所实施的调节，即便意图明晰，目标确定，经过企业这个中间环节，其有效性究竟能有多大，目前还是一个难以提及的难题。

其三，6%左右的税收直接来自于居民个人，意味着可用于调节居民个人收入分配的税收空间极其狭小。它所能产生的能量，相对于它所锁定的调节对象——居民收入——而言，属于小马拉大车，心有余而力不足。运用税收手段调节居民收入分配，目前还是一个难以实现的梦想。

故而可以认为，现行税制的缺陷以及由此派生的现实税收格局，系当下中国收入分配领域的“卡脖子”地带。只有打下税收制度改革的基础，才会有各种再分配手段的协调配合，才可能实施有助于“抽肥补瘦”目标的相关操作。

也正因为如此，《若干意见》提出了“形成有利于结构优化、社会公平的税收制度”。将这一改革任务付诸实施的基本路径，就在于通过税收改革，在保证宏观税负水平基本稳定的前提下，减少间接税，增加直接税，从而建设一个融间接税和直接税、企业法人纳税与居民个人纳税为一体的大致均衡的税收体系格局。(高培勇)