专家谈铁路体制改革须破解巨额债务“黑洞”

2013年03月13日12:56 来源：中国证券报手机看新闻

　　历经30年，被称作是中国计划经济体制最后一个堡垒的铁路体制改革终于破冰。本月10日，国务院机构改革和职能转变方案正式对外披露，实行铁路政企分开成为铁路体制改革的第一步。

　　根据改革方案，铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部；组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责；组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责；不再保留铁道部。

　　打破政企不分体制、建立新的中国铁路总公司，铁路即将迈出市场化改革的第一步，并为今后的铁路改革打下基础。接下来，如何通过体制的重树，来解决当前铁路资产负债率偏高、铁路运营效率较低、社会资本很难进入铁路领域等现实问题，则将成为未来铁路体制改革中最为期待的内容，有业内人士将之形象地比喻为“破冰之后的铁路体制改革要准备打好三大战役”。

　　破解巨额债务“黑洞”

　　“铁路债务危机即将成为一个黑洞，绝不是只要再增发几次政府支持债券和应急贷款就可以解决问题的，其规模膨胀之快和影响的严重性会大大超过多数人愿意接受的程度。”这是2012年北京交通大学教授荣朝和和武剑红撰写的《铁路债务危机与改革思路》论文中对当前铁路债务的评价。

　　并不是危言耸听，铁路债务问题一度被认为是倒逼铁路体制改革的重要原因之一。

　　根据中审亚太会计师事务所出具的《铁道部2012年3季度汇总财务报表审计报告》，截至2012年三季度，铁道部的总资产为43044亿元，负债为26607亿元，资产负债率为61.81%，税后利润则为负85.41亿元。

　　虽然对比整体交通运输领域的资产负债率，铁路资产负债率并未达到行业内最高，但是据业内人士初步测算，铁路每年所背负的利息支出已经超过千亿元，负债所带给铁路的经营压力显而易见。

　　“分析铁路的债务问题，应该先弄清楚铁路债务的形成过程和形成原因，再来考虑铁路债务如何解决。”发改委综合运输所运输管理研究室主任刘斌告诉中国证券报记者，在2005年以前，铁路资产负债率一直在30%-35%左右的区间里，但是在2005年到2010年这五年时间，铁路跨越式发展，每年投资增速达到80%，同时铁路资产负债率也逐年攀升。

　　“目前铁路2.6万亿元债务中，主要是近几年铁路大规模投资建设而形成的。这就说明过去我们铁路高负债的发展模式是有问题的。”刘斌指出，“考虑铁路债务问题，不仅仅要考虑铁道部的负债情况，还应同时考虑地方政府在投资修建铁路过程中形成的债务问题。”据统计，由各省融资平台以贷款和发债形式筹集的数千亿元铁路建设资金也面临着同样的风险。“十二五”期末，铁路部门和地方政府的铁路债务将达到5万亿元左右，相当于同期全国GDP的8～9%。

　　“日本铁路改革的教训表明，若对铁路巨额债务的不断发展不采取措施，则很快会演变成铁路债务对国家财政的‘绑架’。”北京交通大学经济管理学院教授武剑红对中国证券报记者表示，“未来铁路发展，决不能再按照旧模式来搞。”

　　今年“两会”期间，铁道部部长盛光祖就铁路债务问题曾公开表示，“铁路债务应由有关部门区别其属性，以区别公益性铁路还是经营性铁路，债务问题会得到妥善的解决。”

　　这一表态，被市场理解为，国家财政会对“公益性”铁路形成的债务进行“买单”，而经营性铁路的债务则将由铁路本身进行化解。

　　针对这个问题，武剑红表示，国家财政是否应该出资来解决铁路债务，并不是首要的问题，首要的问题是应该先弄清楚铁路巨额债务形成的体制和机制性的原因，总结经验和教训。“可将部分铁路债务剥离出来，国家财政也应该对因修建真正的公益性铁路项目所形成的债务进行减免。但是在解决债务问题之前，必须对每一个铁路项目的债务性质进行科学的认定。”

　　对于这个判断，刘斌有相似的观点。他指出：“过去的确有一些线路的投资标准过高、投资额度过大，一些盈利能力不是很好的项目也被盲目上马，给铁路债务带来了很大的风险。未来铁路发展应避免形成不合理的债务。”

　　目前铁路债务的构成主要有三方面：一是铁路发行的各类建设债券；二是银行等金融机构贷款；三是商业信用负债，即一些大型施工企业和装备制造企业的应收账款。其中以金融机构贷款规模最为庞大，铁路债务的处理，也成为影响银行业稳定的重要因素之一。

　　今年“两会”期间，中央人民银行副行长易纲在小组讨论时也谈到铁路债务问题。易纲表示，“铁路在建设过程中，牵扯到众多银行，既有全国性银行，也有地方性银行，既有大银行，也有小银行，因此一定要把债券债务关系理清。”

　　“国家对铁路进行支持，这是由铁路在国民经济中的地位决定的，但是市场不应该无视财务风险。”对于铁路债务给银行系统带来的风险，刘斌认为，这是市场未能对风险进行充分考虑的结果，市场应对风险的判断承担相应责任。

　　扭转提价必然预期

　　在国务院宣布铁路机构改革方案后，市场对于铁路运价的判断高度一致，都认为铁路运价将会大幅上涨。

　　此前，铁道部部长盛光祖曾公开表示：“铁路平均票价偏低，今后铁路要按照市场规律，企业化经营来定票价。”

　　一石激起千层浪。盛光祖的表态更加重了市场对于未来铁路运价是否会上涨的担心。“对于我们这种离开铁路运输就不能生存的企业而言，铁道部撤销，铁路政企分开，企业是否会面临运不起？”在今年“两会”期间，贵州团审议国务院机构改革和职能转变方案时，全国人大代表、贵州开磷有限责任公司董事长屈庆麟发出疑问。

　　全国人大代表、中国中铁隧道集团副总工程师王梦恕在接受媒体采访时也表示，“(铁路政企分开后)企业会为了自己的利益最大化，客运票价肯定会上涨，既然市场化了，货运也会涨，铁路靠货运赚钱，来补贴铁路建设。”

　　总结市场认为铁路运价将会上调的理由主要有两点：一是当前铁路债务较重，提高运价可以一定程度上弥补亏损；二是铁路政企分开后，铁路运输公司将形成“一家独大”的局面，市场担心垄断企业会大规模上调运输价格。

　　“上调铁路运价，对于铁路运输企业来讲是饮鸩止渴，对于国家整体运输效率来讲是一种损失。”刘斌告诉中国证券报记者，“上调运输价格，短期内可能会带来一定收入的增加，但是会对货源和客源有较大的挤出。铁路运价上涨并不能解决效率低下导致的亏损问题。”

　　他告诉中国证券报记者，日本铁路在上世纪改革前的13年间，曾先后上调了11次运价，但是未能扭转日本铁路亏损的局面，相反，日本铁路的市场占有率逐年下滑，铁路在综合运输方式中的竞争力非常低。

　　“运价低、运量大，是铁路运输的核心竞争力，如果铁路丧失了低运价的运输优势，也会失去核心竞争力。”刘斌表示。

　　事实上，我国铁路近几年来货运价格也是在不断上涨中，铁路货运价格从2006年开始每年小幅上调。最近一次调整在今年2月20日，全国铁路实行统一运价的营业线货运平均运价水平每吨公里上调1.5分钱。据了解，此次货运价格上涨幅度略高于去年上涨幅度。

　　“铁路寄希望于利用运价上涨的方式来解决债务问题是不现实的，有些铁路货物的运价上涨空间已经非常有限。”武剑红告诉中国证券报记者，“从目前来看，铁路货运价格的竞争优势主要集中在煤炭等大宗商品运输上，但是对于一些高附加值的产品，铁路运输目前并不具有多大的优势，譬如集装箱运输和冷藏运输等，如果涨价，很有可能会将这部分市场进一步挤向公路运输。”

　　关于铁路运价未来的调整方向，武剑红指出，铁路运价的改革重点在于建立适应市场经济要求的运价管理体制，对于不同的运输产品实行差别定价。并增加运价调整的弹性。总的原则是“管住垄断，放开竞争”。即：对具有垄断性质的铁路产品，如煤炭运输等，进行监管；而对处于其他运输方式竞争下的铁路产品，如化工品、电子电器、机械、医药品运输等，实行市场定价。当然，如果运输产品是公益性的，如学生运输，财政应该给予一部分补贴。

　　“铁路体制改革的初期，可能会有运输价格的调整，我们并不希望出现，但是从长期来看，铁路体制改革完成后，一定要提高铁路运输效率，降低铁路的运营成本，在市场竞争环境下，铁路运价应在与其他运输方式间的比价关系中，保持一个较低的状态。”刘斌认为，“未来铁路是否会出现大规模的价格上涨，也成为铁路改革是否成功的重要标志之一。”

　　打碎投融资瓶颈

　　铁道部撤销，铁路实行政企分开，为铁路体制改革打响了第一枪，而长期作为铁路发展瓶颈的铁路投融资体制改革也将随着铁路体制改革有所破题。

　　呼吁社会资本进入铁路行业的声音不绝于耳。全国政协委员、郑州铁路局党委书记杨建祥在今年“两会”期间曾表示，当前铁路融资渠道偏少，铁路投融资体制亟待改革，应该广泛吸引社会资本参与铁路投资，保障投资者收益。

　　事实上，虽然近些年国家对于社会资本进入到铁路领域中来有很多政策进行推进，但是铁路投资主体较为单一的情况并没有得到实质性的改变。

　　“铁路投融资体制改革是铁路体制改革的下游性问题。”武剑红表示，“铁路政企分开的体制改革是铁路投融资体制改革的前提和基础，随着铁路政企分开后各项政策、措施和配套法规的不断落实，铁路竞争‘公平性’和运价‘合理性’等问题将得到较好解决，铁路投融资问题也将会迎刃而解。”

　　“对于社会资本进入到铁路系统中来，目前已经解决了制度障碍，下一步要解决铁路产业组织中的垄断问题。”刘斌认为，垄断改革将分两步走：第一步，完成国铁公司化改造，同时要建立新的行业规则，引导社会资本进入；第二步，铁路企业引进新的战略投资人，实现上市融资，进行兼并重组，社会资本参与铁路专业化公司设立等，增加社会资本进入铁路领域的路径。

　　“只有让社会资本进入到铁路系统中来，才能解决铁路发展不充分的问题，这也是铁路打破垄断、市场化改革是否成功的标志。”刘斌表示。

　　铁路变革大事记

　　◆1949年2月，中央军委铁道部在北平王府井南口霞公府挂牌办公。

　　◆1949年10月，中央人民政府铁道部成立，这是中华人民共和国政府成立最早的部门之一。

　　◆1967年5月31日，为了保障铁路运输畅通，中共中央和国务院决定对铁道部实行军事管制。6月12日，国务院和中央军委又决定对全国铁路实行全面军事管制。

　　◆1970年7月，铁道部、交通部和邮电部邮政部分合并成立新的交通部。

　　◆1975年1月，召开全国人民代表大会四届一次会议后，邓小平主持中央日常工作，他从整顿铁路开始着手整顿全国各条战线。从这一年起，铁道、交通两部重新分立。

　　◆1983年底，铁道兵集体转业并入铁道部，结束了中国人民解放军序列当中一个特殊兵种的历史使命。

　　◆1986年，时任铁道部部长的丁关根提出铁路系统内部“大包干”的方针，将原本收归于铁道部的财务、劳资、人事等权力直接下放到各地路局，试行铁路行业的经济责任大包干。

　　◆1992年，铁道部开始建立现代企业制度试点。1993年成立了广铁集团，1995年建立了大连铁道有限公司。

　　◆1998年以后，铁道部改革力度增强。当年，工程、建筑、工业、物资、通信五大总公司开始逐渐与铁道部实行结构式分离。

　　◆2000年，时任铁道部部长的傅志寰提出“网运分离”的铁路改革思路。