机构改革应强化政策调控有效性

　　两会期间，期待已久的《国务院机构改革和职能转变方案》终于出台。本次机构改革，在职能上，从事件归类、统一监管入手，重新组建和调整部门关系，理顺了部门职责；在管理上，着眼权力下放，简化行政审批和许可，减少、取消、降低不合理不合法的行政性事业收费和政府基金项目，规范非税收入，有利于提高政府管理效率，降低企业成本，提高企业竞争力；在机制上，改革社会组织管理制度，注重发挥行业协会和社会组织的市场作用，有利于推动政府机构的职能转变。

　　此次机构改革积极稳妥

　　食品药品安全一直是社会关注焦点，也拷问着政府的治理能力。这次组建食品药品监督管理总局，在监管机构的职责归类和协调上取得了突破，基本理顺了监管体制，理清了农业、商务、卫生部门与食品监管部门之间的职责和分工，从过去的“多龙治水”变为“一龙治水”，食品药品监管混乱现象得以解决。

　　铁道部并入交通部，将铁路交通运输纳入整个交通运输管理体系，有利于交通运输管理统筹和协调。而组建中国铁路总公司，实行政企分开，顺应了市场要求，解决了铁路管理中存在的政企不分弊端，表明政企分开是体制改革的必然方向。

　　此外，《国务院机构改革和职能转变方案》提出简政放权，对已经列入国家规划的项目由地方审批，这意味着投资审批体制有了转折性突破。方案提出同一件事由一个部门负责的原则，对房屋、林地、草原、土地登记进行职责整合，这有利于实行统一监管，提高效率，符合信息技术发展的管理要求。

　　总体来说，国务院机构改革方案是一个长期酝酿、设计理性、论证充分、操作稳妥的机构改革方案。

　　当前机构运转中存在不足

　　应该说，这次国务院机构改革方案的设计，并不是终结，而是行政体制改革进程中的一个步骤，政府机构改革仍然任重道远。目前，政府机构改革仍然有诸多问题需要解决。

　　一是管理层级多，机构多，责任不明确。我国政府设置的部门机构比大部分经济大国要多，而且中央政府和地方政府层级较多。层级多，信息传递链条加长，上级了解下级情况必须通过更多的会议和调研来了解；部门多，决策中的不同意见多，平衡意见的时间长；有些决策层级多，缺乏明确的责任人，难以追究责任。这些问题使政府决策效率大大降低，而决策成本提高。

　　二是政府职能转变之路还很长。政府的职能方向是公共服务和管理，相应的财政支出应更多放在社会保障、公共建设和服务管理等。此次方案虽然对政府改革方案进行了设计和规划，但对政府职能改革方向尚未有明确表示，也缺乏明确的时间规划和法律制度。中央和地方政府部门职能转变需要时间。

　　三是政府部门存在一定的无效劳动。不少机关部门经常加班，乃至没有休息日。但一年下来，数百人的管理部门，出台不了几个特别重要的政策。大部分人和大部分时间在抓具体项目和事务，每天接待地方事宜以及电话占用大量工作时间。此外，研究制定政策的文件反反复复，相当一些政策是应急为主。何以至此？关键在于缺乏决策系统性，没有吸纳企业和政策管辖对象的意见，政策出台前的研究和讨论时间少，不深入。因此，没有统一的政策制定规范和标准，必然导致政策具体操作细节上问题众多。

　　四是政府部门制度设计和政策调控有效性不足。以住房价格调控为例，“十年九调”，房价却越来越高。为何缺乏调控的有效性？关键在于政策制定的系统性制度设计缺乏。

　　此外，投资扩张、产能过剩、重复建设、结构调整、转变发展方式等方面，政策调控有效性不足也很明显。调控只管出台政策，不评估、检查政策效果，甚至上级政策要求和下级执行效果相反。对制度和政策的执行缺乏有效的监督、检查、处罚和举报，在各级政府中普遍存在。

　　四方面做好机构改革

　　首先，机构改革要立法，制定明确的规划和目标。中央及地方政府应继续减少机构数量，减少层级，并制定有关法律和规划。各层级决策应有分工，各司其责。建议国务院及其下属部门不再审批投资项目，真正转变职能，加强对国有企业项目决策的业绩考核和责任追究。继续按照事件归类的原则进行机构改革。

　　其次，各部门应该注重制度和政策设计、监督、管理、检查，要从具体项目和事务中解脱出来，而不是热衷于项目审批和资金分配。投资项目应按照市场准入条件来审查，而不是讨论项目可行性，审查资金规模。政府重点监管的应是行业准入的技术、环境、空气质量、水质、土地污染控制标准等。投资项目应实行全国联网登记管理制度，有效控制和调节重复建设和产能过剩。对政策执行不力或违反政策的，加重处罚力度。

　　再次，做好部门制度和政策设计。要出台政策文件规范标准，对重大政策的出台程序和要求、结构、注意事项作出规定。在作出重大政策前，要研究和了解国外情况，吸收国外的成功经验，要有专家反复讨论，征求有关部门、管辖对象、执行人、网络民众意见等。

　　最后，政府部门要提高监测、监督、管理的技术和设备标准，扩大监管执法队伍。原则上，以国内最高标准为依据判定质量和安全性；普及和推广电子化、网络化管理；加强执法队伍建设，增加专家资金投入和人员规模，可将部门和机构精简人员充实到监管队伍中。(国家行政学院决策咨询部副主任 陈炳才)

(来源:中国证券报)