化解城镇化难题还靠城镇化手段 土地出让金当用于城镇化建设

城镇化就是农业现代化、农民富裕化的过程。

城镇的扩张使原来城郊的农民变成了市民，但这些人并没有因此而失业，而是顺利地转为从事工商业或第三产业，收入水平也有了大幅增长。

到2011年底，我国的城镇化率已经达到51.3%，若要达到80%的城镇化率目标，则意味着从2012年开始还有近3.89亿的农村人口要进城。以每平方公里居住1万人计算，我国的城镇化还要占用约0.58亿亩土地。为了确保粮食安全，国家提出要守住18亿亩耕地这条红线。而到2010年底，我国的耕地面积就只剩18.26亿亩。

城镇化的土地需求如何满足？随之而来的城镇基础设施和公共设施建设所需的巨额资金又如何筹集？农民变成了市民，又将如何在城市中找到适合他们的就业岗位呢？

三招化解城镇化难题

实际上，对这些问题，实践已经有了明确的答案。

城镇化就是农业现代化、农民富裕化的过程。

江西省赣州市是个农业大市，728万农村户籍人口，人均只有0.64亩耕地。依靠这有限的耕地，农民很难致富。要使农民富起来，农业变得有利可图，农村的土地就必须实行“三化”（规模化、机械化、集约化）经营。这意味着大批农民将进城务工经商。城镇化使大量的农村人口流向了城镇，反而促进农业“三化”成为可能。

例如，赣州市上犹县曾经因为修建水库，导致耕地减少，由此直接降低了农民的收入水平，同时也积累了一些社会矛盾。伴随着近年来的城镇化，这里的大批农民进城务工经商，成功提高了自身的收入，也极大化解了当地的社会矛盾。

城镇的扩张使原来城郊的农民变成了市民，但这些人并没有因此而失业，而是顺利地转为从事工商业或第三产业，他们的收入水平也有了大幅增长。

近几年，赣州的工商企业几乎年年出现“用工荒”，企业的用工成本急剧上升。有媒体报道：今年春节假期后赣州各行各业用工缺口大增。月嫂等家政服务人员更成了紧俏的职业，月薪最高甚至达到6000元，比当地普通公务员的月薪高出一倍多。

城郊农民市民化的群体当中，还有一部分农民因征地拆迁补偿而致富，一户人家获得了几套甚至更多的住房补偿。这些农民将多余的空房出租，获得了长期稳定的财产性收入。有的农民还利用补偿款进行投资，当上了老板，收入大幅提高。

城镇化提高了土地利用和基础设施建设的效率。

城镇化是城镇面积的扩张，虽然要占用大量的土地，但城镇化的进程却提高了土地的利用效率。例如，90平方米的土地，在农村只能解决一户农民的居住问题，在城市就可以解决几户、十几户甚至几十户居民的住房问题。由于农民迁往城镇，一些自然村寨往往出现空置现象。经过整治，可以让这些村寨恢复成耕地或森林。

地处武夷山主脉的江西省石城县张坑村，原有1700多人，分别居住在几十个自然村或屋场。他们耕作的都是一亩几十丘的陡坡梯田。为了确保稻田的光照，每年都要砍伐稻田旁的大量树木。为满足新增人口的土地需要，他们不时还要毁林开荒。

伴随着近十年来的城镇化进程，这里的大部分农户正逐步迁往城镇，目前只剩下二三百人。经过整治，多数陡坡梯田已经退耕还林，恢复森林原貌。

由于城镇的规模效应，在城镇进行包括道路交通、供水供电、电视通信、废水处理、垃圾处理在内的基础设施投资，以及学校、医院、文化艺术场所等等公共设施建设，都要比在分散的农村进行投资效率更高。

在山区，由于农民居住分散，一个自然村设立一个教学点，一个教师、一个教室同时上几个年级的课。随着城镇化和农民居住的相对集中，这样的教学点正在逐步撤销或合并。这不但节省了财政开支和社会资源，而且提高了教育质量。

城镇的扩张要占用土地，但土地不等于耕地。以赣州市为例，城市扩张所占的土地绝大部分是丘陵荒坡。这些丘陵荒坡并不种庄稼，并不会威胁到18亿亩耕地这条红线。而空置的自然村庄经过整治，都能改造成上好的耕地。这样一减一加，反而有利于耕地的保护和粮食的安全，而且有利于农村自然生态的恢复和改善。

土地出让金当用于城镇化建设

城镇化建设需要多方面的投入，包括住房和就业场所的建设，城镇基础设施、公共设施的建设等。建设资金从哪里来？实践证明，这些资金都可以通过市场的手段，在整个城镇化的过程中筹集。

工商企业等就业场所建设的投入，可以由工商企业解决了，政府不必掏腰包。80%的居民住房需求可以由居民通过房地产市场得到满足，还有20%的低收入和最低收入家庭的住房需求，可以由政府通过各种形式的保障房建设来满足。保障房的建设资金相当一部分来自于政府收取的土地出让金。

剩下的城镇基础设施和公共设施建设需要巨额的资金，又如何解决？办法还是“羊毛出在羊身上”，由政府通过出让城市国有土地使用权，收取土地出让金再投入到上述两种配套设施的建设。目前备受攻击的所谓“土地财政”制度，恰恰是为上述两种配套设施建设提供了合理的资金来源。

政府收取土地出让金，主要不是因为政府拥有土地使用权，而是因为未经开发的土地需要上述的配套设施建设才能转变为城镇的一部分。或者说，只有完善了这两种配套设施建设，商品房才具有居住的价值。因此，城镇国有土地的土地出让金应用于上述两种配套设施建设，而不应该挪作他用。

城镇化还需顺势而为和正确引导

从全国城镇化的进展来看，总体上是健康的，但也存在这样或那样的问题。

有的地方不考虑城市发展的产业支撑能力和自然生态容量，将城市框架拉大到不切实际的地步；有的地方在城市基本建设的过程中大手大脚、铺张浪费，这些都可能使地方政府形成巨大的债务风险；有的地方只重视城镇化的硬件建设，而忽视城镇社区人文建设、户籍制度的改革、新市民的培训就业。

城镇化只是为农业“三化”提供了可能，而并没有使之成为现实。目前，除县城关镇外，一般集镇、乡、村没有土地出让金收入。即使它们有少量的土地出让金收入，也会层层上缴，无法用于当地的基础设施和公共设施建设。

城镇化是中国的大趋势，但我们要避免走欧洲城镇化先污染后治理的弯路，要避免一些发展中国家城镇化过程中出现的种种“城市病”：人口拥挤、交通堵塞、立体污染、贫民窟、社会矛盾加剧，也要避免出现房屋空置率过高、城市规划滞后、环境污染加剧等问题。

因此，我们对城镇化既要顺势而为，又要加以正确的引导，通过正确的政策和有效的管理，使城镇化朝着科学发展的方向前进。

所谓顺势而为又正确引导，就是要认清城镇化的客观必然性，认清城镇化对经济和社会发展的巨大推动力，认清城镇化自身的发展规律，按客观规律办事，进一步扫清制约城镇化发展的观念和制度障碍。

（作者系江西省赣州市规划建设局调研员）